四川省高级人民法院 2023年重点调研课题 |
课题主持人 欧阳丹东
四川省南充市中级人民法院
二〇二四年六月
课 题 组 成 员
课题主持人：欧阳丹东
课题组成员：韩莉、杨煦、罗昭然、张玲、朱鹏、
课题主持人简介
欧阳丹东，法学本科，南充市中级人民法院党组书记、院长。
工作经历；2019.12-2021.01四川省高级人民法院审管办主任；2021.01- 南充市中级人民法院院长。
调研经历：连续两年担任2021年全省法院重点调研课题《仲裁执行相关法律问题研究——仲裁法修订背景下仲裁执行管辖制度探究》、2022年全省法院重点调研课题《虚假诉讼罪的法律适用与防治研究》主持人，两项课题成果均获评优秀；2023年牵头撰写《南充市中级人民法院首创“片区法官”机制源头减少诉讼增量确保“抓前端、治未病”理念生根见效》入选首届“四川法院改革创新成果”；2023年牵头撰写《检视与重塑：虚假诉讼的防治困境与完进路》《虚假诉讼罪的厘定与适用》分获四川法院第二十六届学术讨论会二等奖、优秀奖。
期刊杂志发表情况：2023年牵头撰写《服务产业园区功能性人民法庭建设的路径探寻》一文被《四川审判》2023年第4期采用。
课题组成员简介
韩莉，硕士研究生，南充市中级人民法院执行局协调处处长。工作经历：2016.04-2020.10 南充市中级人民法院研究室主任；2020.11- 南充市中级人民法院执行局协调处处长。调研经历：参与撰写2016年全省法院系统重点调研课题《关于司法责任制相关问题的调研》和2021年全省法院重点调研课题《仲裁执行相关法律问题研究》，课题成果均获评优秀。期刊杂志发表情况：《关于轻微刑事案件快速办理机制的调研》被省院2015年《法院调研》第3期采用。
杨煦，大学本科，南充市嘉陵区人民法院审判管理办公室（研究室）主任。工作经历：2011年10月至2022年10月，先后在民事审判庭、行政审判庭担任书记员、助理审判员、法官助理。2022年10月任员额法官。调研经历：三次参与司法统计分析课题的撰写，获评优秀一次、合格两次；撰写的《从形式化到实质化：完善四类案件监管机制，力促审判质量提升》获三等奖；《开荒与破局：探索商事案件市场化调解，创新多元解纷新路径》《关于社会主义核心价值观融入裁判文书说理的实证分析》获优秀奖。
罗昭然，法学硕士，仪陇县人民法院审判管理办公室（研究室）法官助理。工作经历：2018年4月参加工作，先后在绵阳仲裁委员会秘书处、仪陇县退役军人事务局、仪陇县纪委监委工作；2021年8月至今，先后在仪陇县人民法院马鞍人民法庭、民一庭、审判管理办公室（研究室）工作。调研经历：2023年撰写的《基层法院家事纠纷诉源治理的现实困境和优化路径》获全省法院系统第二十六界学术讨论会优秀奖。
张玲，法学本科，仪陇县人民法院复兴人民法庭副庭长，2013年12月-2020年9月担任马鞍人民法庭、执行局、刑事审判庭法官助理，2020年9月-2023年3月任刑事审判庭、金城人民法庭员额法官，2023年3月-2023年9月任审判管理办公室副主任；2023年9月至今担任复兴人民法庭副庭长。
朱鹏，大学本科，南充市嘉陵区人民法院审判管理办公室（研究室）法官助理。工作经历：2018年5月参加工作，先后在阆中市法律援助中心、阆中市司法局工作，2023年5月到南充市嘉陵区人民法院工作。
目录
内容摘要：执破融合是我国各地法院对“执转破”制度的探索升级，其旨在将均具有债务清偿功能的执行程序与破产程序进行深层次融合，通过“以破促执”“以执助破”，实现两者“双向互促、一体推进”，更好地推动“挽救”市场主体，完成涉企被执行案件“出清”，逐步形成涉企债务集中清理大格局，进而深化执源治理。本文通过梳理执破融合化解执行积案的历史沿革，明确了当前推进执破融合化解执行积案的实质和应有之义，以及人民法院在该治理路径中的主导地位和功能作用，通过深入剖析当前执破融合运行现状及难点，提出了问题的本质为法院内部业务融合需求与专业化分工之间的矛盾，以及亟待进一步丰富执破融合机制具体应用场景问题，其改革关键在于人的融合。在实现人员融合的基础上，通过整合法院系统内部资源来激发法院系统内的内生动力，再带动法院系统外部的外生动力，内外结合，共同发力，以期能有效化解执行积案。
关键词：化解执行积案、执破融合、人员多重融合
执行程序与破产程序作为实现债权清偿的两种程序，其在目的、适用对象上都存在重合之处，但是作为两个独立运行的司法程序，前者解决的是个别执行问题，后者解决的是概括执行问题，两者功能各有侧重。为了更好地保障两种法律制度功能的发挥，我们一直在实践中探索能使两种制度相互衔接的程序，“执转破”制度应运而生。然而，“执转破”制度在当前法院系统内部分工背景下，未能突破程序界限，造成执行和破产工作人员在工作理念、办案手段、人员调配等方面出现壁垒，在此情况下，我国各地法院在司法实践中对“执破融合”进行了有益探索，但从实际运行情况来看，“移不出”“立不了”“破不掉”现象仍然存在，如何从法院自身出发，充分发挥好执破融合在化解执行积案上的促进作用，是许多执行、破产条线的同志们经常讨论、思考的问题。
一、历史溯源：执破融合化解执行积案的沿革和价值取向
课题组整理和梳理了从1998年首次提出执行积案，再到今年1月最高法党组书记、院长张军强调要通过执破融合方式解决“执行不能”案件的历史发展脉络，发现我国执破融合诞生经历了四个阶段，可以归纳为胚胎阶段、萌芽阶段、发展阶段、提档升级阶段，这也证明通过执破融合化解执行积案是行之有效的方法，是值得研究并转化至实践中运用的。
（一）执破融合化解执行积案的历史进程
1.胚胎阶段：发现并提出清理执行积案
1998年12月2日，最高院在《最高人民法院关于全面推进人民法院的各项工作为改革、发展稳定提供有力的司法保障》中指出，针对未执行积案逐年大幅度上升，“执行难”已为社会各界广泛关注的情况，全国法院进一步加强和规范执行工作，集中清理执行积案，大力解决“执行难”问题。1999年3月10日，最高院在《最高人民法院关于开展“执行年”活动的通知》中指出，执行积案增长的势头还没有得到有效遏制，开展“执行年”活动，切实解决执行积案逐年增多、执结率逐年下降的问题。2009年1月8日，最高院在《二00九年人民法院工作要点》中明确加强和规范执行工作，下大力气组织开展好集中清理执行积案活动，拉开了清理执行积案的历史序幕。
2.萌芽阶段：终结本次执行程序清理执行积案
2009年3月19日，中央政法委、最高院在《中央政法委、最高人民法院关于规范集中清理执行积案结案标准的通知》中，对规范清理执行积案的结案标准做出具体指示，首次提出“终结本次执行程序”作为结案执行积案结案的方式之一，至此“终本时代”来临。随后，最高院在《关于严格规范终结本次执行程序的规定（试行）》等司法文件中对“终结本次执行程序”做出严格要求与限制。但是，“终本”的横空出世，执行积案并未得到缓解，反而大量执行案件沉淀在终本库中，在“恢复执行”与“终本执行”程序中反复“横跳”。
3.发展阶段：“执转破”程序清理执行积案
2015年《民诉法解释》第五百一十三条规定，执行法院在执行过程中发现企业符合破产条件的，经申请执行人之一或者被执行人同意，应中止执行程序，将案件移送被执行人住所地人民法院。至此，“执转破”程序开始进入人们的视野。2016年3月，最高院在十二届全国人大四次会议上提出“用两到三年时间基本解决执行难问题”。随后，执行程序与破产程序的衔接得到关注，“执转破”工作自2016年起被最高院作为执行部门和破产审判部门共同推进的重点工作在全国法院推进。2016年12月7日最高人民法院召开全国法院执转破视频工作会议，对执行案件移送破产审查工作进行部署。
2017年1月20日，《最高人民法院关于执行案件移送破产审查若干问题的指导意见》（以下简称《执行案件移送破产审查指导意见》），细化了移送和衔接的具体细则，对执行案件移送破产审查作出了系统的规范性指引。至此，从顶层设计来看，“执转破”机制作为完善“立审执破”全司法流程的制度框架已基本完成。但该指导意见发布之时，“执转破”工作并未大规模开展，执破衔接的重要意义并未被广泛认识，存在的困难和问题并未充分暴露。同时，该指导意见对实践操作的具体并未细化。
2018年3月4日，最高人民法院在《全国法院破产审判工作会议纪要》中对执转破相关问题进一步规范；2019年2月27日《最高人民法院关于深化人民法院司法体制综合配套改革的意见—人民法院第五个五年改革纲要2019——2023）》中明确进一步完善执行转破产机制，大力推进信息化应用，完善执行与破产的信息交流；2019年6月3日，最高人民法院在《最高人民法院关于深化执行改革健全解决执行难长效机制的意见—人民法院执行工作纲要》强调完善执转破机制，强化执行程序中“僵尸企业”的清出力度，从根本上减少执行案件存量；和共享机制，推进“执转破”案件的快速审理，促进执行积案化解。2021年3月21日，最高人民法院在《2021年人民法院司法改革工作要点》中明确完善执行转破产机制，继续探索建立府院联动破产工作协调机制，积极支持有条件的地方推进破产法庭专业审判机构建设，优化升级执行与破产的信息交流和共享机制，推进“执转破”案件的快速审理。
4.提档升级：执破融合化解执行积案
2024年1月，最高法党组书记、院长张军在全国高级法院院长会议上强调，要通过执破融合的方式解决“执行不能”案件，促进有序出清、资源盘活。在张军院长该次讲话之前，浙江、陕西、深圳等地法院已经在执转破的基础上进行执破融合改革探索，但探索内容侧重点不一，效果各异。
（二）推进执破融合化解执行积案的应有之义
最高法在发现并提出清理执行积案后，先后提出通过终结本次执行程序、“执转破”程序清理执行积案，但两种程序在清理执行积案中都出现了边际效应，而且执行积案是不容易清理掉的，尤其是要兼顾各方主体利益和社会效果的前提下。当然，从当前的司法实践来看，“执转破”程序对推进执源治理工作发挥了积极作用，只是当前遇到了瓶颈问题：一是该机制对“僵尸企业”的出清效果并不明显。全国法院终本案件一半以上的案件被执行人是企业，这些案件最终需要通过破产程序才能彻底处理，而当前受理的“执转破”案件数量并不多，其所消化的诉讼案件、执行案件数量更是有限。二是该机制对于市场主体的“挽救”功能发挥不明显。该机制大多是在执行案件终本时启动，此时基本上无产可破，或者企业的核心资产在执行阶段已经被处置完毕，一般不具备重整、和解程序适用条件，只得破产清算，这也导致破产程序原有的“挽救”功能价值未能有效发挥出来。造成上述问题的根本原因在于“执转破”在清理执行积案过程中只是强化了“转”，这种程序性的单向衔接并不能打破两者之间的程序界限和部门壁垒，这直接导致了分属执行和破产部门的法官在工作理念、工作职责、办案手段、人员调配方面未能深入融合，对涉事企业是否需要进行破产以及谁来推动破产产生业务上的分歧，进而导致从执转破程序运行不畅、效率低下，出现“移不出、立不了”的尴尬局面，从而制约了两项制度各自优势的发挥，不能充分发挥破产法律关于“挽救”和“出清”市场主体的功能价值。此外，破产程序本身程序繁琐、周期长，且对破产案件未区分难易案件的不同办理程序，导致受偿人员增多的情况下无法实现利益最大化，经历漫长流程所获得回报难以满足申请破产人的高预期，尤其是针对“僵尸企业”“三无”企业，更别提高效地盘活土地、厂房等资源要素。因此，对“执转破”机制进行升级改造具有超强的现实紧迫性。
与此同时，人民法院作为国家审判机关，其优势在于有国家强制力保障，有着掌握了系统法律知识、娴熟法律方法、丰富司法实践的专业法官队伍，以及司法大数据资源等。虽然我国《企业破产法》规定了当事人申请主义，但在司法实践中，法院不论是在执行程序、破产程序，抑或是“执转破”程序中，其都是程序的主导者，尤其是在破产程序中，相较于债权人、债务人以及破产管理人的地位、专业知识以及把控能力而言，法院是统筹推进破产程序的控制者和监督者，其对整个破产案件的走向发展、维护社会公共利益和债权人利益平衡，确保破产程序公平高效进行都具有一定的话语权。
综上所述，执破融合是各地法院在司法实践中适用“执转破”程序后进行的有益探索，是对“执转破”程序的提档升级，其旨在将均具有债务清偿功能的执行程序与破产程序进行深层次融合，让两种程序的优势在涉企案件清偿处置中交互叠加、充分释放，通过“以破促执”“以执助破”，实现两者从“单向转化”“前后衔接”变为“双向互促、一体推进”，更好地推动市场主体“挽救”和涉企案件“出清”，逐步形成涉企债务集中清理大格局，进而深化执源治理。
二、现实镜像：执破融合化解执行积案的现状考察
为确保本课题研究内容的全面性、真实性，课题组采取实证研究方法，以四川省南充市执行系统、破产系统2019年至2023年的相关数据为基础，对执行积案以及执破融合现状进行了一一梳理，现分析如下：
（一）执行积案的“多”与破产数量的“少”
1.“多”的困境
从近五年的数据来看，法院执行案件收案数量逐年增长，执行结案数虽有所提升，但执行积案更是迅速攀升。其中，被执行人为企业的案件占执行积案的数量较为稳定。通过对被执行人为企业的执行积案案件进一步分析，发现有一大部分涉企被执行人属于无财产可供执行案件，或存在部分资产，但处置变现困难且涉及复杂的财产分配程序，该类案件便以“执行不能”方式长期沉寂在“终本案件库”中。即使执行法官穷尽了扣押、查封等强制手段，但该部分执行积案依然“岿然不动”，这既阻碍了当事人胜诉判决权益兑现，也挫伤了执行人员的工作积极性，如若遇当事人不愿意实体结案，该类执行案件就会不断重复、不断堆积，最终在法院系统内形成“执行积案——专项清理——再积案——再清理”的恶性循环，给法院执行工作套上沉重的“枷锁”。
2.“少”的窘境
自2007年《企业破产法》实施以来，全国法院破产案件收案数量长期未能突破四位数，直到2017年才受理1.3万件。2019年至2023年，南充法院共受理破产案件77件（其中“执转破”案件22件），部分中、基层法院“执转破”工作刚开始起步。对比分析执行案件执结情况与全国破产案件收结情况可以发现，执行程序与破产程序的遭遇可谓是“冰火两重天”，大量“执行不能”案件困在执行程序中找不到出口，大量“资不抵债”被执行企业沉睡在异常经营企业名单中未能进入破产清算程序，部分被执行企业符合破产重整和破产和解条件的，因错过最佳“救治”时机而贻误“治疗”。
（2）执破部门人员力量差距较大
在“执转破”机制设立之初，大多数法院的破产审判与执行工作由审判庭和执行局分别负责，执行部门的办案人员无论是从数量还是组织结构上都明显优于破产部门。以南充两级法院为例，近五年，每年平均参与办理破产的主办法官多为1-3人，系审判部门法官兼任，另，还有一县法院未设立破产法庭。总体而言，破产审判业务呈现出一种“民商事审判之外的额外工作”的现象，破产案件往往成为被“选择性回避”的对象。
执破融合的关键在人，只有人员彻底融合才能实现执行、破产各环节深度配合。为了后期更好地组建执破融合团队，课题组对部分地区的中、基层法院在编干警进行了走访和调查问卷，共发出问卷300份，收回问卷221份，经对该问卷结果进行研判分析，我们发现大多数法院的破产和执行部门单设，且分管领导不同，除了破产团队、执行团队对各自领域内的知识较为了解外，对跨部门的知识较为陌生，而除这两个团队外的其他法官对“执转破”相关规定更是知之甚少，这种现象在基层法院表现得更加明显。
（二）执破融合运行现状
1.执破团队融合形式多样
执破融合首先要人员融合，对此法律没有明文规定，各地法院探索融合模式不一。如，江苏法院抽调执行和破产部分骨干组成专业化团队，负责集中办理执转破案件的甄别、立案、审理工作，实行有别于执行实施团队的考核机制，合理确定执转破案件的考核权重。浙江法院虽然执、破部门单设，但提出双向互通联动机制，即借助执行调查结果促进破产财产调查、借助执行部门促进破产财产交付、处置等。陕西法院重点强调实现人员和职责的直通，人员直通可以有效整合资源，提高“执转破”审查效率和效果，职责直通可以确保前期财产执行行为在破产程序的互认互联、资源共享，防止执破脱节，减少破产环节的财产审查工作，提升破产案件审理效率。此外，还有些法院采用破产法官与执行法官组成合议庭联合办理模式。但囿于执行法官破产专业能力不足，“参而不审”现象突出，联合办理流于形式，导致两种程序的人员、手段、资源实际融合度较低，执破融合成效虽有提升，但仍不理想。
2.程序单向衔接，结果互认不足
“执转破”作为破产程序的一种启动方式和案件来源，在具体设置和优化衔接机制时必须将其与普通破产程序区别考虑，主要是因为该类案件的债权债务关系已由生效法律文书确认，债务人财产情况已由执行程序查控、评估、拍卖加以确认，债务人的履行不能已初步审查确认。因此，在债权人申请资格审查、资不抵债情况认定、债权申报和审查、资产调查与处分等方面，如果经由精确的程序设计，对执行的成果进行承接利用，以执促破，破产的成效性将大大提高。然而，实践中的程序结果承接利用并不完善和规范，致使两个部门需重复劳动。
3.破产清算多，和解、重整少
从受理的破产案件适用的破产类型来看，南充市近五年受理破产案件98件，适用破产清算88件，占比89.8%；破产重整10件，占比10.2%；破产和解0件。总的来说，适用破产清算来出清市场主体更多，适用破产和解、重整方式来挽救企业较少，破产清算案件的办结效率明显高于破产重整。其中，对于执转破案件，适用破产和解和重整更少，导致这种情况发生的一个主要原因在于执转破程序启动的时间节点未找准。
4.执行程序中准确甄别破产原因难
甄别执行案件何时“应转尽转”破产程序，且准确选择适用破产类型，这理应是推进执破融合亟待解决的关键问题之一。《民诉法解释》第五百一十三条规定，执行程序与破产程序衔接必须具备三个要件：一是被执行人具有破产能力，即必须为企业法人；二是经申请执行人之一或被执行人同意；三是被执行人具备破产原因。一般而言，主体要件和意思表示要件较为直观 ，易于判断，“被执行人具备破产原因”则成立审查的疑难点。根据最高院民二庭关于《指导意见》的解读，执行程序中判断是否可以“执转破”的实质要件要与受移送法院破产审查裁定是否受理的标准应当完全一致。《企业破产法》第二条第一款与《关于适用〈中华人民共和国企业破产法〉若干问题的规定（一）》第4条是企业是否具备破产原因的认定标准，也是破产申请能否受理的实质审查标准。而执转破案件中，这一程序性节点前置到执行法官决定移送之时，对执行法官的工作内容、业务水平、知识范围、经验累积等提出了更高的要求。
5.执行程序中对破产制度价值释明不足
在当前的执破融合工作中，部分执行法官对破产制度的价值释明沦为形式，一方面当前执破融合机制使用力度不够，执行法院不愿意主动适用；另一方面部分执行法官自身未认识到破产制度的实践价值，也就难以对当事人进行引导和征询。执行法官发现有移送破产程序的可能时，应当释明正当经营者的有限责任公司被认可和保护，尚有挽救价值的可通过重整程序实现新生；对全体债权人需要释明破产程序能够加速认缴出资到期、行使撤销权、追究滥用法人独立人格的股东责任，重整和解程序还能提高清偿率；对查控顺序在后的债权人需要释明破产清算程序对其受偿顺序的调整以及可按比例公平清偿。当征询“执转破”移送意见流于形式，部分当事人也只能以个别债权实现和省钱省时作为标准选择适用执行程序。
6.执、破资源和信息共享不足
执行部门的平台主要有“总对总”“点对点”查控系统、执行程序中的财产变价机制及网络平台，而我国破产案件审理信息化的重要载体是全国企业破产重整案件信息网，其以破产申请为起点，贯穿应用于企业破产的各个环节，但其主要为破产案件流程管理，不能做查控，也无法直接借助执行平台和资源对债务人财产调查。此外，破产程序中的管理人是否有权就法定代表人、股东拒不移交财产、账簿行为直接向法院申请强制执行存在争议，而执行程序中有罚款、划拨、拍卖等强制执行措施。前述资源和信息、手段上的不互融，在一定程度上都会影响破产案件的办理效率，故推动执行与破产信息化平台互联共享、充分借助相关强制措施助力，迫在眉睫。
三、问题检视：当前执破融合化解执行积案的难点分析
执破融合是破产法治思维和法治方式在国家治理体系和治理能力现代化路径发展中具体运行的体现。治理的基本特点之一是主体的多元性和关系的多维性，从前述分析可知，执破融合工作有效开展需要人民法院、申请执行人、被执行企业、政府职能部门以及管理人与债权人等多元主体共同参与、协调配合，而基于法院在执、破程序中的主导作用和重要地位，我们在推进执破融合化解执行积案的过程中，势必要重点解决法院系统内部的内生动力不足问题，同时，又要借助完善执破融合制度来激发其他主体参与活力，最终助力法院高效开展化解执行积案工作，实现执源治理。
（一）法院系统内部的内生动力不足
1.主体方面
（1）专业化分工优化不易。法院内部机构的设置和专业化分工已经形成，打破现有的部门分工来满足内部业务融合需求的阻力较大，且对运行效果未知。在现有框架下去临时组建执破融合团队，从江苏、陕西等地方的探索实践改革情况来看，并不能实现人员深度融合。
（2）破产专业化审判力量不强。大力推进执破融合化解执行积案必定会导致“执转破”案件数量大幅增长，这对充实法院破产审判工作力量和业务水平提出了更高的要求。此外，一般情况下，破产审判专业性极强，需要综合适用《企业破产法》、公司法等相关法律法规规定，这对破产审判法官的审判业务水平及审判实践经验要求较高，但中、基层法院具有丰富破产审判实践经验的法官及审判辅助人员并不多。
（3）移送执转破审查的积极性不高。首先，对于债务人是否资不抵债、明显缺乏清偿能力，还需要结合债务人的债权债务情况、财产会计报告等资料综合判断，这对执行法官的业务水平提出了很高的要求。其次，一般情况下，执行法官在移送破产审查前无法对债务人的财产情况进行全面审查，要求执行法官在决定将案件移送破产审查之时判断债务人是否具备破产原因，无疑给执行法官增加了较大难度。最后，对于拟移送进行破产审查的执行案件，执行法官需要对被执行企业穷尽强制执行措施，包括全面查询企业所欠债务、所涉诉讼及执行情况，并全面查控企业资产等，这也增加了执行法官的工作量。尤其是对于部分无产无人无住所地的被执行企业，在当前移送程序下去移送审查，程序过于复杂，不如终本结案来得快。
2.主观方面
（1）对法院在执、破程序中的主导作用和重要地位认识不足。人民法院既是政治性很强的业务机关，也是业务性很强的政治机关，审判工作的落脚点最终都是要服务于社会治理和国家治理，不论是“执转破”还是提档升级后的执破融合都是治理手段之一。我们强调人员融合不单单是要求法院内部人员融合，还要求法院融于社会治理之中，融于债权债务清理大格局之中，并在该治理格局中发挥重要的引导作用。
（2）对执、破融合化解执行积案的意义和作用认识不足。一方面，部分执行工作人员对破产制度的意义和作用认识不足，就案办案，机械办案，没有充分理解到清偿程序在促进公正与效率方面的重要作用，尤其是破产程序可以解决执行中无法解决的被执行人恶意转让债权、恶意进行个别清偿、利用法律对转投资规定的缺失，转移资产、逃废债务、虚增资本、抽逃资金、空壳经营、滥用公司法人独立地位和股东有限责任等问题。另一方面，部分工作人员在责任意识方面还需要一定的强化，存在一定的“自留地”思想，未树立起协同互动、双向互促、一体推进执破融合的认识，未建立起对于涉企积案大清理格局思维。
3.客观方面
（1）执、破手段不通。立案、审判、执行、破产相关系统数据未联通，关联案件、财产查询结果、财产评估结果等信息资源未共享互通，解决执转破案件的相关部门之间的信息不对称，不同部门可能会就同一事项进行重复劳动，且执行成果沿用不够规范。
（2）法院间信息未共享。执转破案件一般由被执行人住所地人民法院受理，并以中级人民法院管辖为原则、基层法院管辖为例外，因此，该类案件跨地区、跨法院管辖十分普遍。但在实践中，因不同法院之间的执破融合信息未共享，未建立贯通四级法院的数字化办案平台，未赋予破产法院承办法官对案件前序信息的查询权限和可实现同类案件深度检索的相关智能辅助手段。
（3）法院内部激励不足。对于执行法官而言对于无人无财无营业场所的被执行企业或僵尸企业，不通过破产程序，可以通过执行程序中的终结本次执行程序结案，这种操作手续简单省事，如移送破产，则还需要准备移送材料，且程序繁琐，增加了执行法官的工作量。大多数基层法院的破产部门实质上是审判部门人员兼顾，基于破产程序本身就繁琐冗长的特点，且对破产法官的履职、考核激励不够，破产法官在审查破产原因要件时较为严格，执转破立案难。
（二）法院系统外部的合力欠缺
1.其他主体
（1）当事人受自利困扰申请破产动力不足。根据2017年《执行案件移送破产审查指导意见》，当下“执转破”案件办理流程为执行部门采取调查措施后发现被执行企业符合破产原因要件后，在当事人申请或询问当事人取得同意后，经执行部门评议后再移送被申请人所在地基层法院或中院破产部门审查，审查后决定是否予以受理破产申请，即，法院在执行程序转为破产程序中的主要作用在于：向当事人释明、告知和引导当事人同意移送破产。只要当事人不同意，就无法实现执行转破产。特别是 被执行人为无财产、无经营、无人员的“三无企业”，当事人任一方，尤其是申请执行人出于规避平均分配、减少成本支出等考虑，更没有任何动力申请执行转破产。当事人及其代理律师对破产的制度价值了解甚少，如果执行法官征询“执转破”移送意见时释明不深不细、告知和引导当事人同意移送破产不深不实，则申请主体主动申请的可能性降低。被执行人则对启动破产程序更没有积极性。
（2）欠缺专业化破产管理队伍。目前的企业破产法，将原来由法院行使的破产财产管理权从法院剥离出来，建立了社会化的管理制度，但该制度并不完善，亟须规范化、法治化。破产管理人制度施行已经十余年，但真正能够独立完成破产清算事务管理的很少。破产管理人发育不全，依赖性太强。清算过程中事无巨细，都要法官出主意想办法，遇到障碍总是需要法官出面解决，破产法官不堪重负。此外，对于无产可破的“三无企业”“僵尸企业”，因破产经费无法保证，破产启动困难。
（3）府院联动机制松散。破产工作不是单纯的司法活动，破产程序中还要解决大量的破产衍生事务，诸如职工安置、社会维稳、税收优惠、信用修复、企业注销等，既要解决法律问题，也要解决社会问题，靠法院的单打独斗是远远不够的需要加强府院联动，多方协调、整体推进。根据过往经验，在进行国有企业改革的过程中，凡属于政府重视的破产案件，都处理得比较好，凡是党委和政府不重视的破产案件，都很难办好，甚至一拖十几年无法结案，许多成了“抽屉案”。司法实践中，相关部门出于部门利益考虑，往往采取各种理由设置障碍。此外，破产案件的府院联动存在滞后性和松散性，多数是一案一议，一案一策，针对破产处置中突发矛盾做出应急协调解决，未形成定型化、常态化、机制化的府院联动机制，这就容易导致在矛盾风险预警上的欠缺。
2.客观方面
（1）破产案件程序繁琐，周期长，效率低。无论是“执转破”制度还是提档升级后的执破融合，要想快速化解执行积案，最终都必须通过推动破产审判高效运作来实现。然而，自2007年我国破产法修改以来，16年又过去了，《企业破产法》的修订虽已经纳入全国人大立法规划，但尚未完成。若想充分发挥“以破促执”，必须探索运行简单的破产案件简易审理模式。执转破案件较普通案件不一样，债务人的财产状况、债务状况等与破产关联的基本事项已经相对清楚明了。
（2）打击逃废债力度不够。债权人和社会其他主体对“假破产真逃债”问题的担忧。“假破产真逃债”问题是破产程序在一段时期内和部门案件中的真实状况，这严重损害了债权人，特别是抵押权人利益，致使包括申请执行人在内的社会主体对破产程序不信任。此外，当前，被执行企业转移财产的手段更加隐蔽、链条更加复杂，通过民事手段难以追回，但现实中的刑事力度打击远远不够，未形成治理该类犯罪的整体合力。
四、横向路径探索：以人为主，助推执破融合化解执行积案效果
当前执破融合化解执行积案面临的困境，主要还是要通过进一步优化法院内部的资源，消除内部职能壁垒，激发法院内生动力来解决。而改革首要关键应放在“人员的深度互通”上，通过人员与职责的双向互通，实现执行和破产程序的协同互促。
（一）融理念，明确执破融合实施要义
理念是实践的先导。课题组认为，只有正向的理念融合才能指引推动执破融合工作向深水区推进。执破融合首先要明确观念上的融合，引导执行人员与破产人员以正确的视角看待，推动执行理念与破产理念的紧密结合，兼顾公平与效率。
1.端正执破融合认知
执破融合是“执转破”机制的提档升级，其产生于“执转破”而又高于“执转破”，一定要摒弃以往思维，改变执破融合就是简单的执行案件移送破产程序的错误想法，破除执行程序与破除程序的思想阻碍。执破融合工作人员不必拘泥于自身的部门定位，而要将观念定位于实现公平正义的实质目标，以执破融合，执破一体的全局角度看待相关工作，以思想观念的转变带动工作积极性的提升。
2.推动工作理念相融
一方面在执行程序中强化公平理念。将债权人多元利益诉求与债务清理路径有机结合起来，对于被执行企业资不抵债且通过执行程序难以平衡各方利益的案件“当破则破”。坚持平等保护、公平工作理念，将适格案件导入破产程序，妥善化解各方的利益冲突，实现消弭社会矛盾，公平合理清偿的有机统一。另一方面在破产程序中强化效率理念。实施人员深度融合的执破融合能够在特定的情况下将执行与破产并行推进，破产程序中可以沿用执行程序的结果，也可以直接采取部分执行措施，在避免程序空转和资源重复损耗的同时，不断赋予破产程序的执行速度，促进破产程序应快就快。
3.贯彻效益最大化理念
充分发挥执行程序和破产程序中的财产查明及处置机制的各自优势，强化运用执行程序中打击逃废债的强制手段和破产程序中撤销权、解除权、股东出资加速到期等机制，在有效降低债权人实现权利、债务人偿还债务、司法资源配置耗损成本的同时扩充责任财产，贯彻效益最大化，推动应偿尽偿。
（二）融团队，夯实执破融合力量根基
1.成立执破融合工作小组
“执转破”本质上是将案件由执行程序转移到性质与程序不同的破产程序中去处理，其中的关键“转”意味着实施主体的变更，即案件移送不同法院处理或同一法院不同部门处理；案件处理法律程序上的变更，由执行程序变更到破产程序；审判人员变更，或不同法院，或同一法院不同部门人员，以上多重变更中的细小隔阂都会被“执转破”案件办理放大为现实阻碍。为完成以人员互融为核心的执破一体化则将执破融合向深推进，从本质上消除职能壁垒，迫切需要成立执破融合工作领导小组，由院长担任组长，强化执破融合工作的统筹领导，及时研究解决执破融合重大疑难问题，推动执行程序与破产程序的深度融合，实现市场主体“挽救”和涉企案件“出清”。
2.组建专业化执破融合团队
在如何组建执破融合专业队伍方面，许多法院都在积极探索，给出了自己的答案。第一种是抽调破产、执行骨干力量组成专业团队，负责办理所有的执转破案件、当事人申请的破产清算、破产重整案件以及因破产所衍生的诉讼案件，实现“执转破”案件的筛选、甄别、当事人的破产释明、移送材料草拟及破产案件的立案、审查、审理工作一体化办理。除职责任务方面的变化外，多数法院采用该种模式，优势在于能够快速融合，但距离执破深度融合还存在一定的差距。第二种模式为破产团队整体融入执行局。将破产审判团队融入执行局，与执行人员组建执破融合团队，集中办理包括“执转破”案件在内的所有破产案件，该种模式既能够彻底打通破产审判部门与执行局在机构设置、职能分工上的壁垒和阻碍，但在一定程度弱化了破产审判部门的功能与职责，执行部门在指导破产案件办理上存在一定的不足与短板。
课题组认为依靠现行执破融合探索，从优化司法资源配置，在基层法院破产审判部门人员有限的情况下将破产审判团队（包括员额法官及司法辅助人员）整体与部分执行骨干组成执破一体化团队，集中办理包括执破融合案件在内的破产案件及有关破产衍生诉讼。执破一体化团队原则上由执行部门牵头主管，接受审判部门指导，接受院领导监督。一方面通过执破一体化团队建设，明确破产案件专办人员，有效破解破产审判专业人员短缺的问题；另一方面，能够彻底打通部门隔阂，推动执破融合案件移送、审查、立案、办理的实质化运转。
（三）融职责，厘清团队内外职能定位
1.职能互通
在以往执行程序与破产程序衔接的基础上，实现执行程序与破产程序的职能深度互通。执行法院决定移送后、受移送法院裁定受理破产案件之前，其财产查控由执行人员继续跟进，新发现的财产及线索，由执行人员及时进行查控。执行法院已经完成的评估、鉴定、审计、拍卖等执行结果，移送破产程序审查。在执破融合案件办理过程中，执行法官可以选择适用执行程序中的定向询价、拍卖贷等举措，促进执破融合案件及其他破产案件提速增效。
2.程序互通
受移送法院裁定受理破产案件的，应在作出裁定后五日内将受理破产裁定书送交执行法院。执行法院收到受移送法院受理破产案件裁定后，应当于七日内将已扣划到账的银行存款、实际扣押的财产、有价证券、查封的不动产等被执行人的财产及相关手续，移交给受移送法院或破产管理人，并根据受移送法院要求及时解除对债务人的财产保全措施。执行案件移送进入破产程序后，执行法院应在收到受移送法院出具的相关法律文书后五日内决定终结对该被执行人的执行程序。
3.严格落实执转破征询和释明义务
执行部门在受理执行案件后，根据《执行案件移送破产审查指导意见》第4条规定应当向当事人告知“执转破”的有关规定。可以延伸在受理案件通知书、执行通知书中告知当事人在执行程序中有关执行案件移送破产案件审查的法律规定。告知和征询工作原则上由执行法官进行，必要时可邀请破案审判等部门参与答疑解惑、解释说明相关法律后果，并引导其做出理性选择，拓展执破融合适用空间。与此同时，必须在被执行企业明确拒绝移送破产的前提下，执行法官才可以终本，以此作为涉企业案件终本的必备条件，倒逼执行法官增加破产案件的数量。
（四）强能力，提升执破融合办理效果
1.提升执破融合案件办理能力
业务精良是履职尽责的必要前提。执行程序、破产程序本质上为不同领域，无论是办案思维、办案程序、办理规定都存在较大偏差，执破融合案件办理给执破融合一体化团队的业务能力提出了更高的要求。对此，可以采取加强执破融合业务培训的方式予以改进。一是开展封闭式执破融合培训，培育执破一体化团队不仅要扶上马，更要送一程。在确定执破一体化团队人员后，统一规范学习时间、精心选定授课内容，坚持问题导向、坚持实务为先，针对执行、破产程序的重难点进行集中式、封闭式学习，夯实执破一体化团队工作基础。二是定期组织执行、破产、执破一体化团队联合开展学习培训和交流研讨，既强调学习重要的、最新的业务知识，也着重总结交流好优秀的工作方法和工作经验，推动执破融合综合素质提升。三是实行全员的执破融合培训，部分法院工作人员对于执破融合缺乏正确的思想认知，片面地认为执破融合是执破一体化团队的工作，“与我无关”，进而影响执破融合工作的效能提升。因此，必须将执破融合纳入培训工作大局，提升司法人员对于执破融合案件的发现能力，“应移尽移”“当破则破”。
2.提升执破融合案件办理手段
（1）审执程序互认，有利于缩短破产程序进程。无论是执行程序还是破产清算程序，均是人民法院为主导的司法程序，诉讼、执行程序中进行的财产保全措施，只要在法定期限内（含依法续保）依法处于贯通持续状态，因此从节约诉讼成本，提高司法效率角度，诉讼、执行程序中作出的评估、鉴定和审计报告，在破产案件受理后仍未超出有效期的，破产程序中无需再重新委托评估、鉴定或审计，并不违反法律规定。上述报告在破产案件受理后虽已超出有效期，但经征求原评估机构意见，如相关财产的市场价值未发生明显变化，或未对债权人、债务人及其他破产参与人权利造成明显影响的，除债权人或利害关系人自愿承担相关费用外，也可不再重新委托评估、鉴定或审计。这样既可以缩短破产程序进程，也可以最大限度地发挥司法效用。
（2）加强司法强制措施配合，有利于从快推进破产程序依法进行。根据《企业破产法》第十九条与《破产法解释（二）》第六条规定，对“可能因有关利益相关人的行为或其他原因，影响破产程序依法进行的”的破产案件，受理破产申请的人民法院应当可以根据管理人的申请或依职权适时“掌控”采取或解除保全措施的时间。对同一法院内部执行移送破产的案件，为减少查封程序的重复使用，亦可以考虑保留执行查封措施至破产程序阶段。除此之外，执行程序还可以在财产调查、采取强制措施方面协助破产程序。实践中，管理人进行财产调查的能力远不及法院的执行部门，效率上也是望尘莫及。
（3）破产财产通过执行网络司法拍卖，有利于财产变现。破产程序中需要对债务人财产予以变价的，除债权人会议另有决议外，可以由管理人委托本院执行局通过网络司法拍卖的方式，由执行法官负责处置。债务人财产变价过程中需要强制清偿的，由执破一体化团队作出相应法律文书，会同执行法官组织力量采取相应措施。债务人财产通过拍卖、变卖程序变价成功后，需要解除查封、注销抵押登记、办理过户的，由执破一体化团队出具相关裁定，交执行法官实施。执行程序中产生的评估费、公告费、保管费等执行费用，可以参照破产费用的规定，从债务人财产中随时清偿。
3.提升破产管理人履职能力
（1）加强队伍建设。针对管理人队伍情况，课题组认为，可以参照公职律师、法律援助律师等模式，设置公益管理人制度，对于债务人无财产或财产过低的案件，指定公益管理人来处理。同时通过设立破产基金，解决相关经费。参考执业律师分类，可以由专职公益管理人和兼职公益管理人组成，专职公益管理人受雇于专门机构，领取固定工资和部分办案津贴，而兼职公益管理人主要由律师、会计师自愿报名组成，按照办理的案件数领取基本的办案津贴。除公益管理人日常办公外，支付给公益管理人的工资及津贴均列入本级财政预算。另外，鼓励个人管理人加入公益管理人的队伍，按照《最高人民法院关于审理企业破产案件指定管理人规定》第十七条规定，对于事实清楚、债权债务关系简单、债务人财产相对集中的企业破产案件，人民法院可以指定管理名册中的个人为管理人。事实上，个人管理人具有很多机构管理人不具备的优势，比如单兵作战效率高、责任明晰、成本相对较低等，其加入公益管理人队伍后将有助于消化大量“三无”案件。
（2）加强沟通服务。一方面与破产管理人定时沟通，及时发现破产案件中存在的不足与短板，互相借鉴先进经验。另一方面构建执破融合案件办理信息系统。在执破融合的深入推进背景下，破产案件数量会大幅提升，课题组参照江苏省南通市中级人民法院破产案件综合信息管理平台，构建执破融合案件综合信息系统，为破产管理人查询破产信息、财产接管、资产处置等履职行为提供便利服务，
（3）加强履职监管。完善破产管理人考评，优化破产管理人管理，对破产管理人进行案件存量比管理，对长期未结案件、积压案件比例较高的破产管理人，限制办理新案，暂停指定案件，敦促其消化积案；对破产管理人进行专业能力管理，对履职懈怠、拖延办案、能力欠缺的破产管理人，当换即换，督促破产管理人积极履职、规范履职。
五、纵向路径探索：配套升级，加快执破融合化解执行积案效率
就司法实务的角度而言，一项工作制度，首先必须是操作者们乐意使用、服务对象实际收益的制度，该项制度才能真正发挥作用，否则，无论顶层设计得多完美，“上热下冷”，最终也只能成为一纸空谈。课题组认为，可以从以下方面优化流程，跑出执破融合加速度。
（一）前端做实执破融合识别与移送
1.构建企业破产风险预警系统
加强与土地、社保、税务、住建、信访、经信等部门的信息互通，及时收集企业欠税、水电、信贷、欠薪、担保、集资、资产、信访等信息，通过创新应用大数据、云计算等人工智能技术，强化对辖区和所属企业的运营状态监控，描绘企业多维风险画像，定期形成风险企业名单及报告，针对涉诉、涉执企业进行风险分类，对于风险等级不高但有苗头性、趋势性问题的，适时提醒、预警，催促相关企业及时解决自身存在的问题；对风险较高，符合破产条件的，及时出台处置预案，尽早引导进入破除程序。执破一体化团队可以通过涉案企业查询，查看涉案企业的涉诉风险评级分类，快速了解涉案企业情况，提前把握最佳时机，早救治、早出清。
2.施行执破融合关口前移
扩展移送环节，将之前只能在执行阶段进行的移送破产审查扩展至立案、保全、审理、执行环节。在立案、保全、审理特别是执行过程中发现作为被申请人、被告、被执行人的辖区内企业法人出现符合移送破产审查条件的，负责当前程序的承办人应当引导当事人优先选择破产程序办理。同时，遵循效益最大化理念，执破融合并不意味着能破必破，课题组认为，也要为拟破产企业设置“缓冲带”，可以制发《破产预警告知书》（详见下图），在执破融合当破则破的要求下通过善意提醒的方式敦促执行案件的主动履行，从源头减少执行积案的产生。
3.细化执破融合标准条件
按照现有法律规定，执转破移送的制度设计要求执行部门（法院）在决定移送前将《企业破产法》第二条规定的“企业法人不能清偿到期债务，并且资产不足以清偿全部债务或者明显缺乏清偿能力”作为实质审查要件，待执行部门（法院）运用该标准作出破产移送后，破产法官基于不愿办理破产案件等原因，对破产条件的审查相对严格，可能不应当移送破产或不构成破产条件的决定，但这并不符合《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国企业破产法〉若干问题的意见》第一条“债务人不能清偿到期债务并且具有下列情形之一的，人民法院应当认定其具备破产原因：（一）资产不足以清偿全部债务；（二）明显缺乏清偿能力。”第二条“下列情形同时存在的，人民法院应当认定债务人不能清偿到期债务：（一）债权债务关系依法成立；（二）债务履行期限已经届满；（三）债务人未完全清偿债务。”之规定。从前述两条规定来看，《企业破产法》实际上对破产条件持宽松态度，其实质条件很容易出现，即债权债务关系依法成立、债务履行期限已经届满、债务人未完全清偿债务，而且对于资产是否足以清偿债务采取的是当事人提供证据如财务会计报表等，其实很好审查；对于是否明显缺乏清偿能力，其实质也可以从是否有其他债务未清偿、是否有可供清偿资产等方面审查。
为了避免各法院不同部门运用不统一标准得出不同结论的悖论情形的发生，课题组需从执行、破产两个角度，从正面和反面将移送审查标准进一步细化、完善，由执行法官和审判法官共同掌握，统一适用。具体而言，在立案、保全、审理、执行程序中发现企业法人符合下列情形之一的，应当移送执破一体化团队审查：
① 处于停止经营状态，且无继续经营意愿；
② 不在原址经营或者下落不明，通过直接、邮寄、电话等送达方式不能进行有效送达；
③ 涉诉、涉执案件较多，资产被采取多轮查封措施；
④ 不能清偿到期债务，且资产不足以清偿全部债务或明显缺乏偿债能力；
⑤ 具备终结本次执行程序法定条件，且查控财产不足清偿全部债务的；
⑥ 仍在生产经营且具有持续营运价值，通过执行程序难以妥善处置，但通过破产重整、和解程序可能实现事业延续的；
⑦ 存在隐匿、转移、无偿或以明显不合理低价转让财产、偏颇性清偿等行为造成责任财产较大幅度减少，通过执行程序无法解决，但通过破产程序中的相关制度可以解决的；
⑧ 债权人众多且诉求多元，强制执行可能引发群体性事件，需要借助破产程序妥善化解矛盾纠纷的；
⑨ 其他符合法律、司法解释规定的情形。
执行案件有下列情形的，应审慎审查，原则上不移送破产审查：
① 涉嫌非法吸收公众存款、集资诈骗、合同诈骗等刑事犯罪；
② 被执行人为金融机构、上市公司；
③ 案件存在群体性矛盾等重大风险及不稳定因素；
④ 执行财产存在较大权属争议，相关利害关系人已经启动执行异议等执行救济程序；
⑤ 当事人、利害关系人对执行所依据的生效裁判已启动申诉、再审、第三人撤销之诉等司法程序；
⑥ 被执行人财产涉及跨境因素需要司法协助但有较大难度或已启动相关司法协助程序的。
（二）中端加快执破融合审查与办理
1.打通隔断，实现信息系统无缝对接
破产审判信息化建设是一项系统性的工程，而执破融合涉及两个不同的程序，在移送和衔接过程中，关于债权人、债务人及财产查控等信息的对接都离不开信息化的支撑。因此，可以探索建立财产查控信息的互通对接。将最高人民法院建立的“总对总”“点对点”查控系统对破产案件开放，施行执行和破产共享查控模式，不仅能够大大提高破产案件财产查控质量与效率，还能压缩破产案件审理周期，降低破产费用开支。因此，课题组认为，我们可以逐层向最高法院提出建议，将执行系统“总对总”“点对点”系统与破产案件公开系统进行对接。
2.简化流程，推动执破一体进行
程序的繁简程度对于程序的适用具有重要意义，相较于本文在前述的“执转破”案件流程而言，执破融合将施行一体化审查，大大减少相关流程，课题组根据执破融合一体化团队职责，简化执行案件审查、破产、办理的相关工作流程，明确材料内容。具体如下图所示：
在立案、审判或者执行程序中，发现存在可能适用执转破的，交由执破一体化团队初审。执破一体化团队初审后，认为不符合移送条件的，原程序继续进行；认为符合移送条件的，相应部门引导当事人申请或者征询当事人同意后移送审查资料（参考下图执行转破产移送材料清单），由执破一体化团队审查。执破一体化团队审查后，出具移送决定书，相应程序终止，并按照执破融合案件的难易进行繁简分流，进行执转破案件的办理。执破一体化团队作出移送破产决定后，申请执行人或者被执行人一方异议的，直接向执破一体化团队提出，由执破一体化团队处理。而在跨区域时，除共同上级法院协调外，仅需执破一体化团队对接即可。
3.繁简分流，推动案件分道办理
因为我国破产立法之初主要针对的是规模以上的大中型企业破产的，对于规模较小、债权债务简单的小微企业破产，存在着程序繁琐的短板。虽然最高人民法院2018年印发《全国法院破产审判工作会议纪要》，强调人民法院审理破产案件应当提升审判效率；2020年出台《关于推进破产案件依法高效审理的意见》，强调进一步提高破产审判效率，并进一步指导破产案件的简化审理，但由于缺乏统一立法，对于破产程序的细节问题各地探索不一。同时，像小微企业这样的小债务人的特点是价值低、复杂度小且往往缺乏足够资产或完全没有资产来支付正式破产程序的成本。随着执破融合工作的大力推进，大量执行不能案件将进入破产程序，如何扩大推进破产案件繁简分流，关系着执破融合的具体实效。课题组认为，可以借鉴南充中院《关于简化破产案件审理程序的工作指引（试行）》，从以下方面推动破产案件繁简分流：一是合理确定分类标准。根据破产企业的经营状况、财产状况、社会影响、所涉法律关系等，将破产案件分为简易破产案件、疑难复杂破产案件，案件难易与程序繁简进行匹配，不同案件类型适用相应审理规则，选任相应管理人。二是快速审理简易案件。依法缩短债权申报等程序，充分利用信息化手段及执行手段加快债务人财产调查，不断压缩程序流转间隙，在法律规定范围之内简化审理流程，合并工作事项，提升工作效率。三是精细审理复杂案件。严格依法规范审理程序，加强破产衍生诉讼、破产重整等方面的工作衔接。对于存在重大风险隐患的案件，做好风险预处工作；对于财产变现困难的，积极与执行程序联动结合，提升破产财产处置质效；对于存在挽救可能的，及时帮助企业脱困，减少社会震荡。
（三）后端提高执破融合护持与保障
1.优化奖惩，提升人员积极性
对于执行法官来说，将执行案件移送破产审查，增加了其在办理执行案件之外的工作量，特别是有时执行法官做了大量工作完成移送破产审查的材料，申请人却在破产法官进行立案审查时反悔，或者债务人为避免进入破产程序，通过个别谈判使得同意移送破产审查的申请人撤回申请，执行法官通过执行转破产化解执行积案的愿望落空，移送工作费事费时费力，到头来却是“竹篮打水一场空”。为扭转执行法官积极性不高的局面，对执行法官将执行案件移送破产审查的工作量作为法官考核指标非常有必要。课题组认为，可以对移送破产审查的执行案件根据其案件难易情况增加0.4至0.8的办案系数，推动执行法官发现、移送的积极性。
破产审理案件工作量的考核，实际上也就是司法实践中一直以来有待解决的破产案件的折算考核问题。现行实践中，许多法院对于参与破产审理案件进行分段折抵5—25件普通民商事案件。而执破融合大规模适用后，执行转破产案件的立案和审理，与其他破产案件基本无差异。课题组认为，可以采取单独考核与案件折抵相结合的方式，对于执破一体化团队，单独设置考核方式，设置执破融合案件目标标准。此外，对于执行法官单独办理的简易破产案件，可以对其进行1件破产案件折抵5件执行案件，对于执破合议庭办理的复杂破产案件，根据其办理难度折抵5—25件普通民商事案件或者执行案件，提升执破融合审查、办理执破融合案件的积极性。
《全国法院破产审判工作会议纪要》第44条规定，受移送法院违反相关规定拒不接受执行法院执行转破产材料或拒绝立案的，除应当纳入绩效考核和业绩考评外，还应当公开通报和严肃追缴相关人员的责任。这实际上就是一种反面激励机制，将该项制度落到实处，就能很好地化解破产法院不愿意接受执破融合案件的困境。课题组认为，可以由执破融合领导小组牵头，搭建执破融合案件月通报制度，对涉企业法人、其他组织执行案件情况进行智能化分析，对执破融合未立案案件重点分析和专项督办，发现应移送未移送、执破一体化团队应受理未受理等进行通报，对员额法官进行季度、年度考核，作为晋升法官级别、评先选优的负面评价因素考量。
2.加强联动，形成府院共治格局
鉴于破产程序与执行程序在债务清偿、纠纷解决方面的同质性，必须将执行程序与破产程序“府院联动”同平台化，僵尸企业的退场出清，优质资产的盘活重生，不仅仅是执行程序与破产程序的深度融合，更是两个程序府院资源的综合联动。执破融合的深入发展，必须紧紧链接府院联动，为债务清理和矛盾化解搭建内外畅通渠道，为人员互融提供施展平台，进而才能以多元解决方案根治执行积案“顽疾”。课题组认为，可以强化组织领导，统筹安排部署，专门规定各成员单位职责分工，府院联动及程序运行等工作要求，明确执破融合改革任务，形成一体化推进工作大格局，合理推动执破融合工作法治化、规范化、常态化。一是加大社会公共服务。建立企业风险防范化解联动机制，定期组织开展“送法治体检、送法律指引、送法律服务”活动，促进企业规范化经营，最大效能做到涉企矛盾纠纷终局性解决、源头性治理，从源头防范执行案件的产生与累积。二是加大政府政策支持。在加大对破产资金财政预算拨款外，更需要的是健全协作保障机制，对涉重要工程项目，民生问题等执破融合程序中可能出现的企业资产、职工、税收、信访维稳等问题，充分发挥相应职能，助推执破融合案件不受干扰、有序进行。二是加大分类救助力度。建立健全企业信用清单，在信用清单的基础上对企业经营困境科学分级评估，实行风险预警、执行和解、投资招募、破产重整、信用修复等联动救助，及时淘汰“僵尸企业”的同时帮助产业前景好、暂时陷入经营困难的企业脱困重生。
3.严惩“逃废债”，倒逼自动履行
2017年，最高人民法院发布《关于为改善营商环境提供司法保障的若干意见》，其中第17条强调要严厉打击各类“逃废债”行为，切实维护市场主体的合法权益，但大量破产案件的出现，易引起“假破产、真讨债”的质疑。课题组认为，破产制度中从债务人申请破产时严格审查，到股东义务的加速到期、管理人撤销权的行使、债务人核心人员的权利限制和义务要求等等，都表明了破产程序不是“逃废债”，而是打击和防范“逃废债”的利器。课题组认为一方面严格审查破产申请。执破融合明确了具体标准，简化了执行移送破产案件的流程，但这并不意味着放宽破产申请的标准，给予逃废债行为可乘之机。相反，执破融合中，执破一体化团队更能利用执行程序中查找财产的优势，及时发现“假破产、真讨债”的嫌疑，杜绝相应行为进入破产程序。另一方面强化部门协调打击。可以联合公安、检察打击“逃废债”工作实施办法，建立健全执破融合与公安部门“查人找车”协作机制，由执破一体化团队与刑事法官组建打击逃废债专班，针对执行、破产程序中发现的拒执、妨害破产犯罪线索及时移送公安部门侦查处理，形成以执破融合助推打击“逃废债”一体化氛围，严惩失信行为，倒逼自动履行。
六、延伸探索：以主体延伸拓展执破融合效能
上述横向和纵向路径探索是课题组基于法院执破融合化解执行积案的实际提出的司法实践方面的构架，如果立法能对执破融合的一些相关机制进行确立，对发挥执破融合的功效将起到更大的推动作用，有鉴于此，课题组在立法方面对执破融合的主题进行了一些延伸探索。
（一）延伸启动主体
我国现行《民事诉讼法》及其解释，让我国破产制度中引入了新的破产程序启动模式－－执行案件移送破产审查制度，但因我国属于成文法国家，在破产法未修改之前，所有破产案件应当严格按照破产法规定的程序进行，而我国破产程序启动为当事人申请主义，执行转破产程序亦不例外。《指导意见》也明确指出执行案件移送破产审查的，“必须经由被执行人或者有关被执行人的任何一个执行案件的申请执行人书面同意”。虽然上述规定叠加了司法职权主义的色彩，并不改变当事人申请主义的主导地位。这导致执转破程序面临与导致破产案件过少一样的原因，即当事人申请破产的意愿不足，所以执转破仍然没解决破产案件数量过少的问题。
课题组认为，应扩大法院在启动执转破程序中的作用以解决现在执转破数量不足的问题，对于企业或其他组织停止营业多年，确无可供执行财产，但其作为被告、被执行人的案件较多的特殊情况下，可以适用人民法院依职权启动破产程序，其经费来源可以通过设立破产基金，从破产基金中支出，而且该类企业或其他组织，由于其缺乏破产财产，清算仅是一些程序性过程，如发布破产公告、债权申报公告、破产终结公告、注销公告等需，所花一定费用。
（二）延伸适用主体
《最高人民法院关于执行案件移送破产审查若干问题的指导意见》（以下简称指导意见）第2条规定，执行案件移送破产审查应当同时具备三个条件：一是被执行人为企业法人，二是被执行人或有关被执行人的任何一个执行案件的申请执行人书面同意将执行案件移送破产审查，三是被执行人不能清偿到期债务，并且资产不足以清偿全部债务或明显缺乏清偿能力。这三个要件是《指导意见》的核心内容之一，条文也主要是针对企业破产来考虑。
课题组认为，按照我国现有的企业破产法规定，执转破案件仅能适用于被执行人为企业的执行案件，非企业法人和自然人排除在外。但司法实践中，实际执行不能的案件中，只有部分案件的被执行人系企业法人，大部分自然人或非企业法人作为被执行人的执行案件无法通过破产程序予以退出，常年堆积在执行程序中，成为执行积案，单凭现有的企业破产法无法满足所有执行不能案件退出执行程序的要求。因此，应当完善相关立法，推广“个人破产”，逐步扩大执转破案件的被执行人范围。
（三）延伸管理主体
《民诉法解释》第四百九十条规定，人民法院可以将被执行人无法拍卖或者变卖的财产交付申请执行人管理；申请执行人拒绝接收或者管理的，退回被执行人。《中华人民共和国民事强制执行法（草案）》第一百三十三条规定，已查封的不动产，不宜变卖或者无法变价的，当事人可以申请人民法院强制管理。确有必要的，人民法院也可以依职权强制管理。课题组认为，虽然《中华人民共和国民事强制执行法（草案）》并未生效，但是可以为我们执破融合的工作指明方向，在具体实践中，江苏省昆山市人民法院出台《关于建立执行管理人工作机制的意见（试行）》，浙江省温州市中级人民法院运用“执行管理人”机制处置大型商业地产等等，这些实例表明了执行强制管理人与破产管理人一体化的可行性与实用性。将破产管理人角色引入强制执行管理程序，指定专业力量履行类破产管理人角色职责，辅助执行法官清资核产的同时有效监管、运营被执行人、涉案财产，制作分配方案，配合法院财产处置，充分保障债权人的合法权益，实现多方利益主体诉求的最大公约数，做到效益最大化。延伸至破产环节，可以实现执行程序强制执行管理人与破产程序管理人的互通互认，进一步以人员的深度融合推进执破融合的多重质效。
七、结语
执行积案意味着生效判决的权益迟迟不能实现，在增加当事人和人民法院负担的同时，影响了司法、法律的权威。清理执行积案事关老百姓的切身利益，必须勇于攻坚克难。本课题基于NC市的实际，通过比较分析法、样本分析法，聚焦执破融合工作的现实梗阻，以“融理念”“融团队”“融职责”为核心，将传统的破产审判团队整体与部分执行骨干融合为执破融合一体化团队，并对执破融合一体化团队进行明确分工，由执行法官单独办理简易破产案件，复杂破产案件则由二者组成合议庭办理，辅以流程优化、能力提升、考核激励、联动保障，在探寻激发内生动力方面提出有益性探索，推动执破融合化解执行积案的高效化与实质化；课题针对执破融合的启动、适用主体等进行了一定扩张性探索，以期为执破融合的司法实践起到“抛砖引玉”的作用，为执行积案的化解提供更有力的支撑。