末端执到源头治：关于执源治理的实证研究

——以中基层法院涉众、涉小标的执行案件为视角

南充中院  林 斌

嘉陵法院  杨 煦

弁 言

法律的生命在于实施，裁判的价值在于执行。执行乃法律之终局，是实现司法正义的最后一公里，也是法律与社会各重复杂权利与利益冲突碰撞最为激烈的领域，事关人民群众合法权益的视线，事关法律权威和司法公信力的提升。当前，“基本解决执行难”这一目标已经实现，但是距离“切实解决执行难”还有很大的距离。执行案件逐年上涨已经成为当下一个不容忽视的社会问题，执行难本质是一个社会问题，单靠法院单打独斗是不能解决的。如何形成社会合力，从源头上解决执行难，控制执行案件的数量，源头化解矛盾纠纷成为当下亟需解决之难题。执源治理机提出后，各地纷纷探索求解，并形成一系列的经验做法。但囿于没有规范性文件引领，各地执源治理措施比较零散，未成体系。本文以中基法院涉众+涉小标的案件为切口，从从抑增量、减存量、治变量、强力量四个方面提出执源治理的实施路径，以期实现矛盾纠纷的终极化解。  

一、本原发轫：抓前端，治未病，源头治理向执行并行

（一）立案登记制之改革：诉源治理

聚焦长期以来困扰人民群众的“立案难”问题，坚持有案必立、有诉必理，立案登记制改革随之而来的是大量案件涌入人民法院，特别是2016年推行法官员额制改革后，“案多人少”的矛盾日益突出。党的二十大报告重申“枫桥经验”在新时代社会治理中的重要意义。习近平总书记作出“把非诉讼纠纷解决机制挺在前面”的指示。“诉源治理”作为社会综合治理的重点工作在全国各地开展起来。

    （二）执行制度之改革：执源治理

“抓前端”诉讼源头治理在一定程度上降低执行量。但实践中执行案件亦长期高位运行的态势，执行工作成为各种纠纷“兜底”，“执行难”成为困扰人民群众的“顽疾”。2019年7月14日，中央全面依法治国委员会中法委发[2019]1号《关于加强综合治理从源头切实解决执行难问题的意见》提出进一步健全完善综合治理执行难工作大格局，确保切实解决执行难目标实现，强调从社会信用体系建设、市场退出工作制度机制、完善司法救助制度、完善责任保险体系、完善制定民事强制执行法等相关法律制度五个方面强化执行难源头治理制度建设，明确“执行难”问题要从源头治理寻找解决之道。这是中央司法政策文件首次提到“执源治理”。此后，全国各地法院就“执源治理”工作展开了积极地探索，最高人民法院围绕执源治理展开专题调研并于2023年在《人民法院报》发表了《关于新时代人民法院“执源治理”问题的调研报告》，从法院内部着手，兼顾执行联动等外部工作，分析“执源治理”存在的问题，提出对策和建议。2024年1月15日，全国高级法院院长会议专题部署执行工作时，张军院长强调“加强联动共治、深化执源治理”，进一步明确提出“执源治理”，为下一步执源治理指明了方向。期间，全国各地法院先后展开了“执源治理”工作的创新探索，并形成移动的经验总结。

二、归并总览：执行案件持续增加，控增量成为重点

（一）多而积：栓塞淤积逐步成势

2019年～2023年五年来，全国新收执行案件从933万件增长至1530万件，年均增长率12.80%。S省法院新收执行案件从31.01万件增长至53.64万件，年均增长率14.60%。N市法院新收执行案件从2.16万元增长至3.2万件，年均增长率9.63%，执行案件五年来总体呈上升趋势。从结案情况看，2019年至2022年N市法院执行案件结案与首次执行结案情况基本与新收情况同频共振，但在2023年执行案件结案与首次执行案件结案拐头向下，双双出现下滑趋势，且新收首执案件数超过了执行结案数，未结执行案件现增长趋势。

图1：2019～2023年N市法院首执案件新收占比情况表

（二）难而复：程序空转执结率低

2019年～2023年五年来，N市法院的执行完毕率分别为：终本率为48.23%、48.69%、47.43%、38.45%，超过7万件的终本案件“堰塞湖”，加重了法院内部出清终本案件的“焦虑”，而当事人长期“不确定”的等待，累积了法院外部对法院执行工作的不满。以NC法院2023年执结案件28435件为样本，执行完毕10909件，占比仅38.36%，裁定终结执行12105件，占比42.57%，终结本次执行方式结案4777件，占比16.80%，裁定驳回执行申请的210件，占比0.74%，其他434件，占比1.53%。数据显示，2023年超过60%的案件当事人权益没有得到兑现或者完全兑现，需要进一步等待。

图2：2023年N市法院首执案件结案情况

（三）少而重：执行人员压力空前

从上述数据可以看出，结案增幅与收案增幅分离，结案明显跟不上收案增幅，执行条线的人案矛盾空前突出。加之，部分法院未建立繁简分流机制，未成立终本案件专门办理团队，导致执行法官新案+旧案重叠，执行事务交织，这也是执行效率不高的重要原因。N 市法院执行条线均是采用员额法官+法官助理+书记员的办案模式，首次执行案件和恢复执行案件人均年受理500-600件，结案450-550件，每人日均结案数在2-2.5件，人案矛盾异常突出。

图3:N市SQ区法院执行法官执结案件情况

三、聚焦追踪：涉众+涉小案件实现执源治理的可行性分析

通过对近五年来执行案件的增量进行追踪，笔者发现N市法院执行案件类型呈现如下特征：

（一）案件量上看，重者恒重，涉众案件值得关注

从新收数量排前20位案由案件数与当年新收数量占比为：2019年占96.02%，2020年占95.46%，2021年占95.37%，2022年占88.85%，2023年占90.57%，说明绝大部分首执案件集中在前20个案由。从案由排名看，进入执行的借款合同类纠纷连续在五年排第一位，且案件量占当年首执案件30%以上，其他如买卖合同、房屋买卖合同、劳务合同、服务合同、租赁合同以及劳动争议、银行卡纠纷等纠纷占比超过60%，而上述纠纷大多为涉众案件，涉众案件在执行案件中占比较高，应是执源治理关注的重点。

（二）从标的额上看，小而不小，小额标的案件不容忽视

2019年、2020年两年，标的额在5万元以下的首次执行案件均为9000余件，约占当年新收首次执行案件的50%左右，随着2021年首次执行案件猛增至近3万件，此后两年均稳定维持在3万件左右的高位，标的额在5万元以下的案件量则在2021年翻倍增长至近18000件，此后连续两年稳定在18000件以上水平，约占当年新收首次执行案件的60%以上，显示小标的额执行案件标的虽小，但案件量巨大，是执源治理不容忽视的治理方向。

图4：2019～2023年南充法院小标的额执行案件情况表

（三）从执行效果看，质效并行，涉众涉小标的案件有治理基础

      从表1可以看出，N市涉众+涉小标地案件执行完毕数和终结数均超过当年同类型案件结案数的60%，远远高于当年所有首次执行案件的完毕率和终结率，故涉众+小标的案件因其案件的类型和特点，可以成为执行督促和执行和解的对象，有进行执源治理的案件基础。

表1：涉众、小标地案件执行效果（执行标的在5万以下）

四、冲突抵牾：执源治理的现实困境与理想冲突

执源治理的提出，为解决“执行难”展开了一个“理想蓝图”，但实际执源治理工作的开展，却面临着各种各样的困难，导致执行案件依然居高不下，效果难以充分显现。笔者通过从法院内部和外部分析，认为存在以下几方面问题：

（一）执行案件外部综合治理定位与参与人员的认知抵牾

1.外部联动之“散”。虽然各地在政法委主导下建立了多元化解纷联席会议机制，但不同单位部门对执源治理工作认识不统一，普遍认为执行是法院执行部门的职能，没有认识到“执源治理”是社会治理的一个组成部分，需要社会多方面力量的共同积极参与，在“执源治理”中扮演“消极角色”。参与主体分工不明、责任不清、目标模糊，造成各主体配合不畅等障碍客观存在，导致“执源治理”出现“各自为政”“单兵作战”现象，整体工作格局缺乏“系统性”。

2.参与主体之“消”。当事人亦普遍认为法院执行部门的职能是帮助其实现权益，生效法律文书的履行，完全依赖于法院强制执行手段，并不期待“执源治理”，导致配合、协调积极性不高。部分当事人甚至认为执源治理是法院控制立案的“蓄水池”，将案件分流至执行前的督促和和解程序，是立案难的回潮，会更一步增加执行耗时，并产生被执行人隐匿、转移财产的风险。另一方面，部分法院执行干警思想认识不高，还有“守住一亩三分地”的狭隘意识，对利用纠纷多元化解机制从源头减少进入执行程序案件有抵触情绪，或者不愿意运用人民调解委员会化解纠纷机制，单纯认为让渡了司法权力，更不愿意花时间精力对调解委员会中缺少专业知识和经验的调解人员进行指导和帮助，导致多元解纷机制缺乏多方合力，在执源治理中难以发挥应有的作用。

（二）执行案件内部深度治理与立审执各行其是抵牾

1.以保促执之“滞”。N市基层法院在2023年开始探索建立专门的财产保全事务中心，将保全事务一体化和集约化。但是部分基层法院的集约化程度还比较低，一站式保全未能实现专业、规范、高效，以保促调、以保促执对推动执行源头治理作用不明显。经梳理发现，涉众、涉小标地案件的保全率明显低于大标地案件，这与当事人对保全作用了解不清楚有很大的关系，这也反映出法院在立案前的宣导和引导不够，导致后期这几类案件进入执行，增加执行案件的数量。

2.审执衔接之“顿”。生效裁判文书确定内容与政策法规不符、文书文字错误、对行为履行方式和标准表述不明确、对给付标的物的范围和特征等表述不明确、缺乏给付内容或者给付内容不明确等等，导致事实上无法执行。同时，审判部门为完成考核，在判后答疑中也仅是被动做息诉息访工作，鲜有主动判后释明、督促当事人自动履行。对S省近两年数据统计，发现民事裁判申请执行率均在50%左右，表明该省进入执行的民商事案件基本维持在五成左右，亦显示“诉源”“执源”两源治理对执行案件的下降尚未产生明显效果。

3.终本退出之“难”。终结本次执行仅是一种暂时性、程序性的结案方式，并不能宣示执行案件的实际执结。终本程序出现后，大量的案件通过这种方式在终本库中休眠，这并不利宇债权人合法权益的保护。近年来，国家通过各种方式出清终本案件，但是大量的执行积案依然存在，部分案件出现“终本—恢复—终本”的程序兜转中，这不仅浪费司法资源，还容易激化矛盾纠纷，影响社会稳定和和谐。

4.执破融合之“困”。据统计，N市2023年终本案件已累积超过7万余件，在被执行人构成中，有超过2万余件案件的被执行人仅包含公司法人，有超过4万余件案件的被执行人仅为自然人，有超过1万余件案件的被执行人既包含公司法人也包含自然人。要将企业法人案件出清，就必须畅通“执转破”的渠道。但2021年至2023年N 市共计受理的执转破案件22件，占破产案件的31.55%，可以看出执转破程序仍受多种原因掣肘，启动“执转破”困难重重。一方面债权人基于自身利益最大化考虑，不愿意提出申请；二方面债务人仍抱着“起死回生”的希望，害怕管理过程中的“不光彩”行为被曝光，也不愿意提出申请；三方面执行法官基于审查移送复杂，标准不明而不愿意花过多的精力去推动执转破案件的启动，而破产法官则因为程序繁琐，激励不足而不愿意审查和办理执转破案件。

（三）执行案件源头治理单一与融合诉源治理抵牾

近年来，“执源治理”工作在各地积极开展并取得了一定成效，但“诉源治理”成果没有有效传导到执行领域。一是执行案件总量并未随着“诉源治理”的推进而减少，法院执行成为社会矛盾纠纷的“兜底”明显。随着“诉源治理”工作不断推进，以及多元解纷机制的不断健全，社会解纷主体不断参与，法院诉讼案件增长势头得到较好控制，而“诉源治理”实质是多元主体共同治理模式，本质上是综合统筹利用调解、仲裁、复议、公证等方式作为治理手段，将矛盾纠纷化解在法院诉讼外，但从S省2019年至2023年执行案件数据看，新收案件呈持续增长态势，且年均增长幅度超过18%，显然执行案件增长势头未得到遏制。二是“诉源治理”形成了大量具有强制执行力的诉外法律文书，这些文书一旦得不到履行或者不完全履行，申请法院强制执行必然成为当事人维护权益的最后一道屏障，因此大量诉外法律文书进入执行程序成为必然。从2019年至2023年S省N市法院执行案件收案情况看，依据仲裁协议申请执行案件在2022年、2023年连续两年进入20大案由执行案件，数量均超600件，而2023年诉前调文书申请执行案件同比增长超450%，首次进入20大执行案件案由，数据客观反映诉源治理将部分矛盾纠纷挪移到执行。

（四）执行资源保障与执行效果抵牾

一方面，现有执行措施保障有限，未能在社会形成有效的威慑力，实现教育功能。目前，从法院查控情况看，虽然“总对总”查控系统纳入了银行、工商、房管、国土、公积金、民政等信息，但仅能针对被执行人，对被执行人转移、隐匿、代持或者配偶一方持有的财产无法查控，同时失信人曝光、限高制度未能在高消费、居住和出行方面发挥效力，执行的威慑力和教育功能大打折扣，难以发挥应有作用，反而造成转移财产、逃避执行行为“蔚然成风”，“执源治理”效果难产。另一方面，司法资源保障不足。首先是法院执行部门“案多人少”矛盾突出，在现有“解决执行难”工作模式下，执行部门已经是“负重前行”，再分流人员推进“执源治理”已是捉襟见肘、自顾不暇；其次是财力不足，司法救助不到位。调研发现，小额标的执行案件占绝大多数，其中有部分被执行人确实没有执行能力，债权人也明知对方没有清偿能力，申请执行仅是为了保住权利，在尚未建立“个人破产”制度前，若能通过扩大司法救助面，可以出清相当一部分终本案件。

五、创新与优化：以“有利于执行”贯穿治理全流域

（一）内外共治，抑制增量

1.内部治理：以“有利于执行”贯穿于立审执全流程

在现行立审执分立的制度框架下，要打通部门之间的壁垒，以“有利于执行”理念贯穿立审执全流程，最大限度兑付当事人合法权益。“有利于执行”是指：将执行关口前移，分解执行要素在诉前、立案、审判、执行各个环节，建立“立审执”一体化机制，做到在立案阶段考虑执行，审判阶段兼顾执行，实现“末端执”到“源头治”，缩小执行立案“进口”，扩宽纠纷源头化解“出口”。

（1）立案环节：前端引导，源头预防

一是加强立案环节的审查。虽我国实行立案登记制，但是并非对当事人的起诉材料和起诉条件不进行审查。立案庭在审查立案时，应形式上审查诉请的类型，再根据不同案件类型审查诉请是否明确，以免造成后期的裁判不明。

二是加强立案环节的释明。在立案审查环节，应加大对诉讼和执行风险的告知力度，告知申请执行人向人民法院提供财产线索的义务，以及无财产可供执行导致执行不能的风险。特别是针对前期已经有众多案件，明显履行能力不足的个人和企业，应建立台账，对当事人进行特别风险提示，让当事人对诉讼风险有所判断。

三是加大财产保全适用力度。首先，在导诉、起诉、登记和程序审查环节，加大对财产保全工作的告知、引导和宣传工作，做到财产型案件“案案必提示”，告知当事人充分运用好保全手段维护自己的合法权益，切实提高财产保全的申请率。诉讼服务中心应制作《财产保全申请材料清单》《财产保全风险告知书》及《财产保全申请书》、《解除保全申请书》等多种保全文书模板，严格保全工作管理，切实做到应保尽保、不漏一案，不漏一人。其次，建立财产保全中心，推行保全案件集约化办理机制，将分散在立案、审判、执行各部门的保全职能进行整合，由专人统一办理诉前、诉中、执前、仲裁四类保全案件，将“审查、裁定、执行、复议”结合在一起，实现以保促调和以保促执的“一保两促”工作。财产保全中心由立案组、审查组和执行实施组构成，以“依法审慎、柔性灵活和高效便捷”为原则，打通保全工作中存在的部门壁垒，减低程序流转的间隙时间，实现真正的速裁速执。最后，要明确执行网络查控系统向执行保全案件开放使用的情形和条件，制定保护被告财产信息的相关规则，减轻原告查找保全标的物的负担。积极构建“保全+保险”机制，全面推广诉讼保全保险，降低债权人申请诉讼保全的成本。

（2）审判环节：中端协同，审执对接

一是加强裁判文书的确定性和可执行性。审判和执行是诉讼一体的两个环节，历来被视为“鸟之双翼”“车之两轮”，民事审判是将当事人观念中的权利转换为文书记载权利的过程，而执行程序则是让裁判文书中确认的民事权利义务被转化为现实权利的过程，二者虽存差异性，但亦有共通性。裁判文书是当事人履行义务的依据，裁判主文的不确定，容易造成当事人的无法履行和不当履行，从而引起案件进入执行。对法律文书可执行性的审查应当坚持审判部门事先审查与执行部门事后审查相结合的原则，防止不具有可执行性的法律文书进入执行程序。审判部门和执行部门应当建立法律文书可执行性反馈机制，定期梳理汇总一个时期内执行依据可执行性方面存在的问题，通过“执行建议”的方式，统一指导思想，解决同类问题，提高执行工作效率。

二是加强“有利调解”与“有利执行”对接。诉源治理工作已在我国取得初步成效，诉前调解成功的案件也越来越多，梳理N市近三年来以调解方式结案的案件发现，诉前和诉中调解案件的执行率每年呈递增趋势，与我们设立调解制度的初衷有所背离。当然，调解案件进入执行率的原因是多样的，但从该部分案件的执行情况可分析出，部分调解员（组织）与审判员仅关注于“有利调解”，而将调解与执行割裂，而忽视了被告的财产、信用情况，降低了调解书自动履行的现实基础，反而拉长了履行期限，造成更多的案件涌向执行。调解员（组织）与审判员应将“有利于调解”和“有利于执行”两个观念相融合，树立正确的调解观，充分尊重当事人的意愿和主体地位，避免“以判压调”“以拖压调”等现象。要积极引导权利人在调解协议中增加有利于协议自动履行的保障性条款和担保履行制度，增加义务人的违约成本，督促其主动、及时履行。

三是加强自动履行告知提示与考核。首先，在审判环节送达具有执行效力的裁判文书时，一并送达《自动履行告知书》、《强制执行风险告知书》、《执行风险告知书》，将督促执行工作前移至审判阶段及判后执前，引导当事人自觉履行义务。其次，建立生效案件督促履行闭环管理机制，在办公平台嵌入生效提醒模块，实现“谁办理，谁督促”，做到每案必提醒，每案必督促。最后，加强对自动履行率的考核，特别是涉众的小额诉讼的案件和调解结案的案件，可设置自动履行率、申请执行率等考核指标，以考核的方式倒逼调解员（组织）、审判人员树立审执一盘棋思想，打通立审执信息共享链路，切实从源头减少执行案件。

（3）执行环节：末端化解，机制赋能

建立执前事物中心，构建督促+和解的办案新模式，从案件识别、立案分流、督促履行、促成和解、案件回访、成效评估，形成更加精细化的执前督促、和解程序。执行事务中心专人通过教育引导、释法明理、告诫法律后果等，先行督促当事人主动履行或者达成和解，兑现申请人的胜诉权益，让执行人员投入更多的精力在繁案的执行上，切实实现执行案件的第一次“繁简分流”，更好践行“简案快执、难案精执”的执行理念。

一是建立精准化的识别、分流机制。执前事物中心由员额法官、执行员、书记员、特约调解组织、调解员等组成。由员额法官或者执行员对执行案件进行识别，识别的范围应为：法律关系简单、被执行人下落明确、标的额较小的涉众、涉民生、涉金融债权案件，且上述案件经关联被执行人无其他终本案件。其他金钱给付类案件由员额法官或执行员进行审查后决定是否纳入，原则上做到在不影响后续进入执行的情况下，能催尽催，能调尽调。特别是对小额涉众案件，如物业服务合同、租赁合同、买卖合同、劳务合同、追索劳动报酬、小额借款合同、信用卡、储蓄卡纠纷等，要纳入重点督促和和解范围，上述案件在执行中大部分均能达成执行和解或执行完毕，具有督促后履行或和解的基础。

二是建立规范化的督促、和解流程。制定《关于开展执前督促履行的实施意见》，对督促、和解的范围、程序、办理、期限、考核进行详细的规定，执前事物中心人员必须严格按照实施意见执行，并做好系统的留痕。对于主动履行完毕的，给当事人出具“执督”案号作出的《债务履行完毕证明书》；对达成和解协议的当事人出具以“执调”案号作出的《债务履行和解确认书》，并对达成和解协议案件的被执行人进行后续跟踪督促，在其履行完毕后，出具《债务履行完毕证明书》。对没有按时足额履行和解协议的，立即转入强制执行程序，对督促履行不能或者督促期间发现转移隐匿财产的，立即移交强制执行立案，并追究相关责任。

三是积极推行预执废和预处罚机制。针对金融案件批量化、类型化的特点，可将预查废机制引入执源治理中。立案前先进行预查，符合条件的开具预执废证明，有效避免为了取得核销依据对同一债务人不必要的执行重复立案，减少案件数量和降低金额债权回收成本。对正在执行中的案件，可推行预处罚机制（预罚款、预拘留、预失信、预移送拒执），对有履行能力但不自动履行，且不清楚执行措施的被执行人和不积极配合协助执行的协助义务人发出“惩戒预警”，既督促被执行人主动履行义务，又给被执行人留存一定空间，彰显善意文明执行理念，更起到警示和威慑作用。

图5：执行和解流程图 

2.外部治理：以“纠纷终极化解”贯穿“联动共治”全流程

（1）建设社会综合治理体系。一是成立综合治理执行难协调小组，由党委政法委牵头健全执行工作部门协作联动机制，人民法院承担主体责任，公安、司法行政、民政、人力社保、自然资源、住房城乡建设、交通运输、农业农村、市场监管、金融监管等部门各司其职、通力协作、齐抓共管、形成合力。二是实现人民法院执行查控网络与公安、民政、人力社保、自然资源、住房城乡建设、交通运输、农业农村、市场监管、税务监管、金融监管等部门以及各金融机构、互联网企业等单位之间的网络连接，建成覆盖不动产、证券、股权、车辆、存款、金融理财产品、住房公积金等主要财产形式的网络执行查控系统。三是建立执行+网格协助机制。利用执行指挥中心对接街道综治办，在辖区的各社区居民委员会建立“执行+网格”工作群。执行法官直接与综治主任、网格长对接，将送达执行文书纳入网格化管理；发挥网格员的信息资源优势及地域优势，由网格员提供被执行人的相关信息，提高查控效率；向网格员推送失信被执行人名单、限制高消费人员名单、悬赏公告等执行信息，构建共建、共治、共享的治理格局。

（2）加快社会信用体系建设

完善信用监督、警示和惩戒体系，将失信被执行人名单信息同步嵌入各单位系统管理、审批系统，便于实现信息的自动对比、自动提示、自动监督。建立健全社会信用档案制度，将失信被执行人信息作为重要信用评价指标，纳入社会信用评价体系，应用于行政管理和社会治理，作为第三方信用服务机构识别信用状况的基础性信息，实现“一处失信，处处受限”。

（3）健全惩戒机制，加大联合惩戒力度

公、检、法等政法机关应建立联合惩戒机制，就联动协调、信息沟通与反馈、线索与资料移送、证据收据与认定等达成一致意见，常态化开展打击拒执犯罪工作，切实解决“立案难”“推进慢”“取证难”“审查慢”等问题，共同深入推进打击拒执犯罪工作，保护当事人的合法权益。

（二）两个出清，减少存量

1.加大终本库管理和清理力度

一是加强案件执行、严把终本案件入口。提高终本审核层级和案件终本条件，特别是小标的和涉众案件，未穷尽执行查控措施、手段的案件原则上不能提请终本，倒逼执行法官一次性执行终结。利用智慧法院建设契机，建立终本智能管理平台，将拟终本案件的信息、案款分配情况、未处置财产情况、关联案件情况等信息数据，同步生成案件台账信息，同时动态跟踪记录财产线索、控制状态、和处置进展，对终本案件库入口进行智能化管理，严防不符条件案件入库。

二是加强终本库的单独和动态管理。建立专人+平台的管理方式，组建终本案件管理团队，利用信息化技术实现单独和动态管理。专人管理模式可以改变以往执行法官新老案交叉重叠、执行连贯性不强、工作效率不高，终本案件实际陷入不找不问的冬眠状态，让执行法官有更多的精力去处理新案，最大限度地发挥执行效能，提高执行效率。利用终本可视化智管平台将终本案件纳入中心统一管理，自动抓取拟终本案件基本信息、案款分配情况、未处置财产清单等核心数据，同步生成信息卡与案件台账，动态跟踪记录财产线索、控制状态和处置进展，实现案件全程动态可视。

三是阶段性进行终本案件清理专项行动。“涉众型系列案件”具有涉案纠纷交织繁杂、当事人数众多、涉案金额大、社会影响大、易发生群体事件等特点；反之，“小标的额案件”具有纠纷简单、当事人数少、涉案金额小、案件数量众多而对社会影响大等特点；对此二类案件应阶段性地开展专项执行清理行动，通过专项行动震慑被执行人，向其充分释放“法定义务必履行、拒不履行必追责”的执行信号，依法维护申请执行人的权益。特别是针对劳务合同、商品房销售合同、买卖合同、租赁合同、民间借贷、侵权等涉民生案件，要加大对被执行人的财产的查询和处置力度，灵活处置手段，采取分期履行、分期解封、以物抵债等方式，以能动执行实现人民群众权益兑现的最优解。

2.健全执转破工作机制

（1）实现执行与破产的双向互通

“执转破”程序从字面意思上看似乎只是单纯的由执行程序向破产程序的转化，重点在“转” 上，但在实践中绝非如此，进入到破产程序的案件仍然会与执行程序有着千丝万缕的联系，应当将重点放在“执到破”和“破涉执”的双向融合上，以此实现以执促破，以破促执。要建立人员和职责双向互通的执破融合机制，通过融理念、融手段、融资源、融信息达到执转破案件的高效办理。

（2）增加“执转破”启动职权主义

我国破产程序启动为当事人申请主义，执行转破产程序亦不例外。《最高人民法院关于执行案件移送破产审查若干问题的指导意见》也明确指出执行案件移送破产审查的，“必须经由被执行人或者有关被执行人的任何一个执行案件的申请执行人书面同意”。但实践中债权人或者债务人申请破产的意愿并不高，执转破仍然没有解决破产案件数量过少的问题，这与“应破尽破”制度期待产生落差。建议通过立法或者制定司法解释的方式明确法院依职权启动“执转破”程序，并尽可能明确启动程序的具体情形，比如申请人怠于行使权利严重危及社会公共利益等。同时，为保证当事人的救济权利，在法院依职权移送破产时，可赋予当事人异议的权利，充分听取当事人意见，避免法院职权的过度使用。

（3）推动执转破案件的繁简分流

我国破产审判制度起步较晚，破产立法和配套制度设施以及专业人才培养等方面仍存在许多不足之处，进而会影响 破产审判效率，在实践中往往表现为案件久拖不决，导致大量的执行积案不能及时化解和退出。在破产案件的繁简分流上还处于探索阶段，破产案件的简案快审和繁案精审上对审判效率的提升和积案的化解作用尚不明显。简易破产程序设置的目的是通过将破产案件繁简分流，缓解与日俱增的破产案件数量与有限的司法资源之间的矛盾，最终通过缩短破产案件审理时间以降低破产成本。“执转破”程序便具备比普通破产程序更适合适用简易破产制度的优势。这是由于在执行过程中，执行法院已经对债务人的基础财产状况做了详尽的调查，对债务人是否适合进入破产程序，以及进入破产程序后如何作出最行之有效的分配都有了初步的预期。所以“执转破”案件中要推广简易程序，在案件移送、受理、审限、送达方式等方面进行必要的简化，尽力加快执行积案的出清。

3.探索个人破产制度。从《深圳经济特区个人破产条例》以及各地的实践来看，自然人进入破产程序需同时满足以下三个要求：（1）因正当性原因而负债；（2）具备诚信的品质；（3）债权人同意。其中正当性负债应包括：经营失败负债、消费性负债、意外性负债，应将违法、失信行为引起的债务排除在外；诚信品质应包括：如实申报个人资产、收支情况和债权债务等,同时还需要全面配合破产管理人的调查工作。如存在恶意逃避债务、隐匿或转移财产、消极清偿以及偏颇性清偿等情形，即使属于正当性负债，也应驳回其破产申请。现有的规范性文件中把债权人同意作为程序性条件，这也就极大地限制了个人破产制度的发展。笔者建议，可以扩大这一条件的适用范围，同企业法人破产一致，探索法院依职权启动，极大的提升个人破产机制的适用率，让“诚实而不幸”的债务人得到重生的机会，也最大限度地让执行不能案件通过破产程序规范、有序退出。

（三）治理衍生，控制变量

执行衍生案件是指因首次执行案件未一次解纷而产生的衍生案件，主要包括因执行救济程序引发的执行异议、执行复议、执行监督、执行异议之诉以及因终结本次执行程序后发现可供执行财产而恢复的案件。设置执行救济程序的目的，是为了避免当事人的正当权益受到侵害，对法院民事执行行为进行监督和制约。但在司法实践过程中，部分当事人为了拖延执行，规避、对抗执行而滥用救济程序，造成大量的执行异议审查案件、执行异议之诉案件涌入法院。经梳理排查，当事人、案外人提出异议得到支持的比例并不高，这不仅严重侵害了申请执行人的合法权益，还削弱了司法的正当价值。

1.严格规范执行行为

首先，建立明晰的权责清单，在职责范围内行权。特别是在查控和处置资产时，要严格遵循财产权属判断的基本规则，降低错误执行案外人财产而带来的衍生案件和法律风险，切实保护当事人、利害关系人、案外人的合法权益。其次，执行人员也要改变“就案办案”的机械思维，以“如我在执”的政治自觉和思想自觉，做好换位思考和角色代入，从思想上克服畏难情绪，变“要我执”为“我要执”，正确处理好“公正与效率”的关系。特别是在涉众案件中，大部分被执行人都指向了企业法人，人民法院应充分搭建沟通平台，通过全程充分评估、择优执行方案、及时向外借力等方式，在保障申请人合法权益的同时，最大限度降低对企业生产经营的不利影响，凸显执行工作的力度和温度。最后，建立执行答疑机制。诉讼案件通过判后答疑有效地化解了部分上诉、申诉、信访案件，降低了案件比。执行案件也可以借鉴此机制，对执行行为本身和执行异议裁定用当事人听得懂的语言释法理，解疑惑，以此减少执行衍生案件，缩短执行周期，提升执行效率。

2.统一案件裁判尺度

经统计发现，近三年来，N市执行异议审查案件申请复议率和改发率都较高。从发改案件分析，主要是因为此类案件存在程序区分难、事实查明难、法律适用难、利益平衡难等因素，却又缺乏明确统一的裁判标准，个别法官难以准确把握案件的实体处理。首先，规范立法。执行相关立法不足一直困扰着执行工作，不仅影响着执行行为的规范性，也导致执行裁决类案件审查和执行异议之诉案件的相关规定供给不足。故应出台民事强制执行法，进一步完善执行异议审查和执行异议之诉的司法解释，从程序和实体上保障行为规范和裁决公正。其次，提升质量。从四川省的考核指标看，未对执行异议之诉质量设置单独的考核指标，其发改情况与其他诉讼案件适用同一考核标准，这容易造成执行异议之诉案件的质量问题，从而带来其他衍生案件。执行异议之诉发端于执行阶段，而以诉讼的方式解决权利争议，置身于执行与审判的复合场域，具有理论上的系统性与实践中的复杂性，因此要加强审判部门与执行部门的衔接、配合，定期就审查及审理过程中发现的普遍性问题交换意见，并协商改进措施，以统一裁判规则和尺度，减少程序的空转。应固定专人和专门合议庭办理两类案件，实现审理法官的相对专业化，保证案件审理的稳定性。最后，加强监督。除对执行行为加强监督管理外，对重大、疑难的执行审查案件和执行异议之诉案件，要充分发挥院庭长的审判监管职责，通过四类案件监管、阅核机制等方式，确保案件质量，防控司法风险。要加大对改发案件的质量评查，定期召开发改案件评查分析会，将评查结果深度运用于审判执行工作中，做实裁判后半篇文章。

（四）整合资源，优化力量

1.优化结构，内部挖潜

一是加大执行队伍建设。部分法院执行队伍老化，力量不足，知识储备滞后，能力素质跟不上形势任务的发展，消极执行、选择性执行及乱执行等问题依然存在。为推进执行队伍的正规化、专业化、职业化，要从人、财、物各方面给予执行工作全方位保障，优化执行人员梯队结构，确保执行队伍既保持稳定又充满活力。执行人员也要加强业务素质的提升，不断更新和优化知识结构，保持学习的紧迫感，适应法律规则和执行实践对执行工作提出的新要求。

二是完善执行队伍交流机制。张军院长强调“要舍得把年轻干部放在执行工作一线磨砺锻炼，让他们经得起摔打，更善于做好群众工作，更深刻感知国情社情。”为推动诉讼治理、执源治理，加强审执协调配合，可让初任员额法官、法官助理入职后到执行局锻炼，通过对执行工作的熟悉，便于以后从审理、执行两个角度，对裁判过程、裁判结果如何努力促使当事人自动履行从而减少进入执行程序进行总结和反思，从而推动立审执的一体化建设。对于其他人员的交流，可参照江苏高院《关于开展民商事法官到执行局短期交流试点工作的通知》，以各种方式参与到执行事务之中，实现全员多层次融入执行工作，强化审执协调配合，树立审判过程中的执行思维，最大限度提升执行工作成效。

2.强化配套，集约减负

探索执行事务分段集约工作机制。大部分法院依旧实行一案到底的包案模式，这种模式存在效率不高、难以聚力、缺乏有效监管等问题。为彻底打破这种模式，实现执行环节相互分离和相互监督，可探索执行事务分段集约工作机制。以“执行指挥中心+团队”的组建方式，将执行流程划分为执前解纷，执行立案，财产查控、执行实施、财产处置、执行结案等阶段，通过流水线作业，实现执行流程各环节进行集约式重组，达到“人员分类、事务集约、权责清晰、配合顺畅”的高效协作。

图6：执行事务集约化工作流程图

3.数助决策，智慧执行

一是要深度应用智慧执行平台，加强数字技术与执行工作的深度融合，向科技发力，用科技赋能执行，以信息化、科技化和智能化的高水平推动执行工作高质量发展。二是创建大数据信息共享平台，打通与相关单位、组织的数据接口，在查人找物上实现数据共享。三是打造执行质效分析平台，实现执行案件流程节点可视化，精准化管案、管人、管事，通过“数据管理”和“数据分析”，动态研判执行态势，科学制定执行管理措施。实时抓取案件动态数据，进行预警和督办；实时感知工作态势，针对异常指标提出解决方案；实时跟踪汇总，形成数据报告，以此提升执行案件的办案效率和质量。

图7：执源治理工作机制图

                         结  语

法谚云：执行乃法律之终局及果实。在中国式法治现代化道路上，执行难造成的“司法白条”现象严重损害司法公信力，累积社会不稳定因素，对于法治化营商环境建设、法治建设与诚信社会建设具有极大的破坏力，必须全面解决“执行难”问题，而“执源治理”正展示出一幅从源头解决“执行难”问题的现代法治图景。实现执源治理必须秉承“一个纠纷一个案件”理念，从法院内部以“有利于执行”贯穿于立审执全流程，法院外部以“纠纷终极化解”贯穿“联动共治”全流程，发力终本案件和新收执行案件的出清，加强执行衍生案件治理和控制，整合资源、优化配置，以期有效破解“执源治理”显效难问题，助力实现“执源治理”理想图景，形成执行工作良性运转格局。