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第38期
四川省南充市中级人民法院 二O一四年十二月八日
全市法院诉前调解调研报告
南充中院 程鹰
随着我国社会经济的迅速发展，社会矛盾和纠纷呈现主体和内容的多样化，成因复杂化的特点。法院的案件量与日俱增，诉讼压力越来越大，诉讼案件大幅上升与法院审判资源不足的矛盾日益突出。在这样的背景下，合理整合和有效利用现有资源，采取多元化机制化解纠纷显得尤为重要。2009年以来，南充市两级人民法院认真贯彻中央综治委等16个部门联合下发的《关于深入推进矛盾纠纷大调解工作的指导意见》、最高人民法院《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》等文件精神，利用诉前调解化解纠纷，实现了诉讼调解和人民调解、行政调解联通互动衔接，在一定程度上降低了受案压力，促进了社会和谐和稳定。
一、 诉前调解工作流程、内容及优势
1、 诉前调解工作流程。由当事人申请或者有关部门移送起诉材料到立案庭，由立案庭将事实清楚，权利、义务关系明确，争议不大的民商事纠纷或行政纠纷分流到立案调解中心，由调解法官或邀请人民调解员、委托人民调解组织、行政调解组织主持调解，调解期限不超过20天。
2、 诉前调解工作内容。诉前调解主要负责一般民商事纠纷和行政纠纷的调解，立案庭在对案件材料进行初步审查后，对具有诉前调解可能的案件，引导当事人进行诉前调解化解纠纷，将案件材料移送立案调解中心。调解人员根据当事人自愿原则，在事实清楚的基础上，依法说服和劝导当事人达成调解协议。我市法院立案调解中心法官不仅承担诉前调解工作，还承担负责对人民调解进行法律和调解业务上的指导，协调相关部门开展大调解工作等职能。
3、 诉前调解机制优势。一是具有便捷性，诉前调解是当事人基于自愿平等的原则进行，尚未进入诉讼程序，很多方面不受实体法和程序法的规制，具有灵活性。只要不违背法律原则，可以选择地方惯例、行业习惯以及社会道德规范作为纠纷解决依据。诉前调解相对于诉讼，具有更大的操作空间，更易促成争议双方矛盾的解决。二是具有低廉性，很多纠纷进入诉讼程序，不仅物质上的成本高，还有程序繁琐，时间漫长，调查取证以及执行中的重重阻碍，对当事人也是精神上的考验。诉前调解从立案到终结，所化时间和资源极少，当事人向法院交纳的费用是诉讼费的一半，最大限度实现了底成本、高效率，既减少当事人“诉累”，又降低法院审判资源，达到双赢效果。三是具有彻底性，诉前调解充分体系当事人的合意，调解的达成是当事人自由意志的体现，这种当事人自愿达成的调解协议有利于协议内容的履行，从而彻底化解纠纷，实现案结事了。
二、 全市法院诉前调解工作现状
1、机构、人员及保障经费情况
我院成立了由党组书记、院长任组长，分管民商事审判的副院长为副组长的调解工作领导小组，日常工作由立案调解中心负责落实，配备专业调解人员3人。按照中级法院的大调解工作职能设置和人员配备现状，各基层法院也成立了大调解工作机构、立案调解中心，专业调解人员共计32人（除人民法庭外）。邀请辖区内选聘的人民陪审员、司法廉政监督员、执行联络员作为特邀调解员参与调解，全市共有特邀调解员532人。我院还成立了农村集体土地征用纠纷、国有土地上房屋拆迁纠纷、医疗纠纷、交通事故纠纷等11个专业调解小组，各基层法院也相继成立此类纠纷的专业调解小组共106个，负责指导推动辖区类型化、专业化调解工作，定期组织对相关纠纷进行研判。在经费保障方面，除顺庆区人民法院有专门经费保障外，其他法院均是办公经费保障。
2、 完善工作制度，构建诉前调解机制情况。
制定了《关于推进大调解工作的指导意见》、《立案调解工作细则》、《大调解运行机制操作规程》，规范立案调解、委托调解、邀请调解、工作流程，保证案件有序流转，避免因调判对接、调判转换导致效率不高，延长案件审理周期。
推行人民调解员、人民调解室工作模式，实现诉讼调解与人民调解“无缝衔接”。在法院立案大厅、各人民法庭设立诉前调解窗口、人民调解室，由人民法院邀请人民调解员开展调解工作。对于双方一起来到法院（或法庭）的当事人之间的纠纷，采取倾听、劝慰等办法进行诉前调解，有时给出符合法律规定的合理化建议。对于单方到法院的当事人，通过先打电话沟通、说服、教育等办法进行疏导，使双方尽快达成调解协议。经调解成功的，就地向法院申请进行司法确认。调解不成的，由法院进行审理。为规范调解员行为，制定了《调解人员行为规范》。
构建与行政调解互动模式，强化诉调对接功能。我院先后与南充市人民政府法制办公室共同制定《关于加强行政调解与司法调解（协调）工作衔接配合的指导意见》，与南充市卫生局共同制定《关于加强司法调解与卫生行政调解衔接配合工作的指导意见》，与南充市司法局共同制定《关于加强司法调解与人民调解衔接工作的指导意见》，与南充市公安局共同制定《关于处理道路交通事故案件若干问题的指导意见》。充分利用法官的专业优势和行政机关行政管理优势，与行政机关共享信息资源，提前介入纠纷处置，引导当事人参与联动调解。特别是对于群体性案件，共同合作，做到先行指引、先行疏导、先行调处，提高了行政调解与诉讼调解衔接工作效率，降低了法院受案压力。
3、 诉前调处纠纷情况
近年来，全市法院诉前调解工作取得一定成效，调处纠纷数呈上升趋势。2012年诉前调解纠纷3346件，其中委托调解427件，邀请调解115件，确认调解协议效力14件。2013年诉前调解纠纷3981件，其中委托调解192件，邀请调解103件，确认调解协议效力70件。2014年上半年诉前调解纠纷3597件，其中委托调解244件，邀请调解122件，确认调解协议效力37件，同比增长80%。民商事纠纷占诉前调解的98%，其余是行政纠纷。
4、加强诉前调解能力建设情况。
一是两级法院采取外出参观学习、业务培训、观摩指导、典型调解案例评析等方式，培养调解法官的分析能力、驾驭能力、协调能力，提升法官调解工作水平。二是由法院业务庭庭长、人民法庭庭长、调解能手就法律法规适用、调解程序、调解技巧、职业道德等加强对人民调解员的业务培训，提升调解工作水平。2012年至2014年上半年共组织培训26次2920人次。三是定期与行政调解组织互通信息，以召开座谈会、通报情况等方式互通报信息，共同研判调解工作形势，把握工作动态，提升解决纠纷能力。
三、当前诉前调解工作存在的问题
1、对诉前调解工作的重视度不足。部分干警对调解的重要性和必要性认识不够，认为调解工作费精力、费时间，调解的主动性和积极性不高。
2、 诉前调解力量有待加强。全市法院专职调解人员仅35人，个别调解人员兼任立案、信访工作，调解力量薄弱。每年诉前调解案件数仅占民商事收案数的10%，诉前调解率很低，不能从根本上解决法院受案压力。
3、 诉前调解机制有待完善。诉前调解工作激励、奖惩机制不够完善，调解经费有待落实。与行政部门、人民调解组织参与调解联动机制薄弱，已建立的机制没有得到落实。缺乏参与调解联动机制的积极性和主动性，在参与调解联动化解社会纠纷时，没有得到相应的人力、物力和制度支持，存在委托不出去，邀请不进来的现象。
4、 对法院诉前调解机制宣传不到位。多数当事人对诉前调解不了解，不愿意接收诉前调解。甚至达成调解协议后不自动履行，从而导致一些调解案件仍需进入强制执行程序，使人民群众对诉前调解的信赖度不高。
四、 完善诉前调解机制的建议
1、 强化诉前调解，充分发挥第一环节化解纠纷的功能。一是突出调解法官在诉前调解的主体作用，充分发挥人大代表、政协委员、人民调解员等参与调解化解矛盾纠纷的作用，积极组织来自社会各方面、熟悉基层情况、掌握行业知识和特点的人民陪审员参与调解；依托乡村、社区等基层组织、行政机关、企事业单位、工青妇、行业协会等社会团体力量开展调解；充分发挥退休司法工作者、知名人士、专家学者等社会各方面人士的积极性，参与调解，共同化解矛盾纠纷。二是加强诉前调解力量建设，充实人民法院诉前调解人员力量。进一步增强调解法官的调解意识，增强对调解法官的调解技能培训，提高辩法析理能力，因案因人找准调解的切入点和关键点，灵活调解方法。指派法律知识和调解经验丰富的法官采取“以案代训”、“观摩调解”等方式定期对人民调解员、行政调解干部开展培训，答疑解惑提供法律咨询，提高调解人员的业务能力和调解技巧水平。三是进一步拓展调解范围，将调解工作从处理民事案件向处理行政案件、刑事自诉案件、刑事附带民事诉讼纠纷等延伸；大力推行巡回调解、邀请调解、委托调解，强化调解效果，最大程度提高调解结案率。
2、强化“大调解”理念，完善“大调解”衔接配合机制。一是加强诉前调解、诉讼调解和人民调解的有机结合，进一步推动和党委、政府、有关部门、社会团体、企事业单位等纠纷调处机制。主动争取党委、政府的支持、各职能部门的配合，积极争取地方财政对调解工作的经费保障，做到组织领导到位、人员配备到位、物质保障到位、工作落实到位。二是建立社、村（社区）、乡镇（街道）三级逐级调处三次的“三三制调解制”，让尽可能多的矛盾纠纷都经过诉前调解组织“过虑”。对未经人民调解组织和相关行政调解组织先行调解的案件，人民法院在立案审查过程中，委托、委派调解。实现“小纠纷不出村、社（社区），大纠纷不出乡镇（街道）”。三是建设好各级法院的诉讼服务中心，将人民调解组织、社会行业调解组织、相关行政调解组织邀请到人民法院的诉讼服务中心开展调解工作，实现“诉非衔接”的无缝对接。
3、全面落实考核机制和激励、奖惩机制。把大调解工作开展的目标、任务写进推动依法治市的纲领性文件中去，将多元化纠纷解决社会矛盾纠纷作为依法治市重要手段和方法。把构建“大调解”工作体系、有效化解矛盾纠纷作为综治、维稳工作的重要内容，纳入目标管理。考核机制全面落实到部门和人员，实施“民事纠纷诉前调解率、诉前调解成功率”考核，强化矛盾纠纷分流化解；实施“委托委派调解成功率”考核，强化矛盾纠纷合力化解；实施“民商事案件万人起诉率”考核，强化矛盾纠纷源头化解。不断总结和推广先进调解经验，表彰在调解工作中业绩突出的单位和个人。对组织不力、调解工作不落实，导致矛盾纠纷突出的乡镇和部门进行通报批评并限期整改，对于发生重大影响社会稳定的大案件和事件的，要实行责任倒查，严格追究领导和相关责任人员的责任。
4、建立不宜用诉讼和法律方法解决社会矛盾纠纷的调处机制。群体性纠纷和涉及面广泛的社会纠纷不宜采用法律和诉讼的方法化解。近年来拆迁纠纷以及拆迁过程中暴露的问题层出不穷，此类纠纷禁止法院介入已是法学界共识。此类纠纷应建立人民调解机制，让人民调解委员会参与到纠纷的调解中来，对在人民调解委员会达成的协议，人民法院可以司法确认，并赋予该类协议的法律效力，免除了漫长的诉讼过程。对调解工作
5、 加大对法院诉前调解的宣传力度，扩大宣传声势。通过组织召开媒体座谈会、见面会等，联系各级电视、广播、报刊、网络等新闻媒体，关注、聚焦和发表法院“大调解”的新闻报道。根据情况适时与新闻媒体合作开辟专栏、专版、专刊和专题节目。结合实际，采用墙报、板报、横幅、标语等法制宣传手段，让人民群众对诉前调解有一个清晰的认识，发生纠纷时信任“大调解”，自愿选择调解、接受和支持调解。