南充市中级人民法院课题组

论文提要：

中级人民法院是我国四级法院体系中的重要组成部分，也是我国审级制度中的重要一环，起着承上启下的关键作用，在履行审判职责的同时，还担负着监督指导下级法院的重要职能。从这个意义上来说，中级法院在我国上下级法院链条中，处于十分关键且枢纽的位置。经过对当前实践的考察，笔者发现由于历史法院关系、传统认识、现行制度等多方面因素的影响，中级人民法院对下级法院进行监督指导时，出现了职能运行的缺位、越位及错位的现象，导致了审级制度的弱化、虚化与异化，严重影响了法院监督指导功能的正常发挥，不利于司法独立的实现。本文拟从现实中中级人民法院监督指导职能运行的现状及存在的问题入手，分析问题存在的原因，并探寻中级人民法院监督指导职能回归本位的对策路径。

主 题 词    中级法院  监督指导  职能定位

所谓“职能”，是指人、事物、机构应有的作用。[1]最高人民法院2010年12月28日公布的《关于规范上下级人民法院审判业务关系的若干意见》中，明确将上下级法院的审判业务关系界定为“监督指导”关系，并且要求“监督指导的范围、方式和程序应当符合法律规定”。可见，“法院独立行使审判权”，不仅仅意味着法官裁判案件不受外界干扰，还意味着不同审级法院之间的独立行使审判权，中级人民法院监督指导职能的正确定位，必须要基于审级独立的制度设计。人民法院第三个五年改革纲要（2009-2013）提出，要“构建科学的审级关系”；党的十八届三中全会进一步明确，要“明确各级法院职能定位，规范上下级法院审级监督关系”。但在实践考察当中，笔者通过查阅裁判卷宗、阅读调研报告、进行走访座谈等方式发现，中级法院监督指导职能的运行方式存在一些问题，未能真正实现审级制度的功能，反而在某些方面突破了审级制度的应有之义，破坏了社会公众对法院依法独立审判的期许。如何实现中级法院监督指导职能的正确归位，保障在审级制度基础上监督指导作用的正常发挥，将成为司法改革中法院职能正确定位的重要研究课题。

一、检视——审级制度下中级人民法院监督指导职能的情况及问题

审级制度是我国重要的司法制度之一，它使上下级法院之间形成相对独立的裁判空间，给当事人提供最大化的审级利益，对于保障当事人诉权、确保审判公正有着积极且重要的意义。中级人民法院作为四级法院体系中的一环，兼备了普通一审和上诉审的功能，其监督指导职能的发挥，同样受到审级制度的约束。

N市地处S省东北部，是S省第三大城市，总体而言属于西部地区相对发达的城市，两级法院每年受理案件数量多，案件情况复杂。N市中级人民法院和其他中级法院一样，承担着对下级法院的监督指导功能。N市两级法院案件基数较大，每年发改率比较平稳（见图一及表一、表二），因此，笔者主要以N市法院为研究样本，同时比对我国其他中级法院的相应情况，就中级人民法院的审判监督职能运行态势进行分析调研。

表一：2011-2013年N市法院上诉案件改判及发回重审情况

表二：2011-2013年N市法院生效案件改判及发回重审情况

（一）缺位：诉讼法制度内对基层法院的监督指导不足，审级监督质量弱化

根据审级理论，各级法院之间在审级制度上，没有行政级别中的命令服从关系，只存在司法裁判中的重新审理关系。[2]设置不同的审级，并不意味着建立一种上级控制下级的机制，而是为司法裁判增加一道程序，使相关的决策更加审慎，以期减少错误。[3]在我国，三大诉讼法具体规定了上级法院对下级法院各类案件的监督方式和程序，是审级监督的具体操作方式。按照诉讼法制度设计，中级法院对基层法院的监督指导方式主要包括：（1）通过二审程序，审判对基层法院判决、裁定不服的上、抗诉案件；（2）对基层法院已经生效的判决、裁定，如果发现确有错误的，通过再审程序程序提审或指令再审。理想状态下，诉讼法制度内监督指导职能通过两种方式共同作用予以实现，一是通过维持原判，实现对基层法院的支持和指导，强化两级法院认识；二是通过改判和发回重审，发现并纠正基层法院审判中的问题，统一两级法院认识。但司法统计数据与审判实践现状显示，中级法院对基层法院监督指导职能的发挥存在着不足，弱化了审级制度的监督功能，主要体现在发改案件中。

1、 发改理由*模糊及多重化

表三：N市法院2011-2013年

上诉案件改判、发回重审情况表

表四：S省N市法院2011-2013年

再审案件改判、发回重审情况表

从结案卡片中的改判、发回重审理由来看，二审发改案件中，理由完全符合法律规定的占55.1%，二审出现新证据、新情况等事由作为理由所占比例为16.8%；再审发改案件中，理由完全符合法律规定的占47.7%，以出现新证据、新情况等非法定事由作为理由所占比例为20.9%。此外，还有合计392件案件结案卡片的“改判原因”和“发回重审原因”填写为“其他”，超过了总数的四分之一，发改理由显得模糊。

 针对选择了“其他”原因的案件，笔者通过翻阅裁判文书，统计主要有以下几类情况：（1）法律法规发生了变化;（2）结案卡片填写不规范，将因法定理由而发改的案件在结案卡片中错误填写为“其他”；（3）一些案件的发改包含了多个原因，例如同时存在事实不清、证据不足与违反法定诉讼程序的情况，因此在结案卡片中填为“其他”;（4）另有少数案件，存在当事人情绪激烈、矛盾激化、法律价值导向及裁判的社会效果等因素，而从案件实际情况来看，这些案件大部分同时又确实存在着“事实认定不清”等法定的改判、发回重审情况，因此在裁判文中将案件以质量瑕疵等理由发改，而在结案卡片中将理由归类为“其他”。

为了更真实地分析改发回理由，笔者进一步从案件卷宗材料入手，查阅案卷的发回重审函、合议庭笔录、审委会讨论记录等相关副卷文书，发现还存在着裁判文书未载明的其他多种发改理由。未载明的理由主要有以下几类：（1）案件矛盾纠纷突出，或者上级法院认为由基层法院处理协调更为适宜时，往往以“其他”原因将案件发回重审，希望将矛盾化解在基层；（2）有的案件由于时间较长，证据灭失无法查清部分或全部事实，同时中级法院又期望基层法院可以进一步补充证据，而将案件以事实不清、证据不足的理由发回；（3）有的案件由于一审未经鉴定程序而无法核实相关证据情况，而在二审中处理会导致案件工作量太大，使案件情况复杂化，上级法院认为直接改判难以保障当事人诉权，因此不进行改判，而以事实不清、证据不足发回重审。

2、裁判文书说理不透彻及格式化

在诉讼法制度内，中级法院监督指导职能的实现，是通过裁判文书来实现的，而裁判文书“最主要的功能……是要为纠纷之解决提供一个合理化的证明，以及在可能的情况下，为后来的类似案件处理提供一种导引”。[4]因此，发改案件的裁判文书，在审级监督中有着十分重要的作用。但在查阅裁判文书时，笔者发现，裁判文书的说理存在一些问题：有的仅仅对证据简单罗列，缺乏归纳分析；有的判决理由公式化，说理缺少针对性的法理分析和说服力；有的在法律适用上仅引用法律条文，而对为何适用该法条、一审法院适用的法律为何错误、二审及再审如何适用法律的过程与理由未加阐述；有的部分改判案件涉及法官的自由裁量权，但并未阐明进行部分改判的理由及法律和法理依据。

不仅仅是N市法院，笔者发现类似情况在其他法院也广泛存在（见表五）。同时，裁判文书说理简略，主要出现在发回重审案件中。因为实践中的通行做法是通过法院内部函说明发回重审的理由（见图二），因此部分裁判文书，对理由仅概括表述为“适用法律错误”、“事实不清、证据不足”等套话，而没有进行详细的说理和分析。发回重审裁定书的简略，一方面严重影响了裁判文书的社会效果，[5]另一方面也使得审级制度的统一上下级法院认识这一重要功能未能实现，反而可能导致对类似法律问题认识的混乱。

表五：我国部分法院关于二审、再审裁判文书说理问题的调研

图二：N市法院2011年—2013年发回重审案件

裁判文书说理及内部发回重审函适用情况

（二）越位：非正式制度的存在与运行导致法院裁判两审合一，审级监督功能虚化

通过界定不同审级法院的关系，形成了不同审级之间的相互制约，防止审判权的滥用,从而形成了良性的审级制度基础上的指导与监督运行模式。从理论上说，个案裁判受审级制度和程序法的约束，只能通过案件审判方式来实现。但在实践中，还有法律并未作出规定，而实际操作中大量适用的各类非正式制度，例如重大敏感案件的提前介入、挂牌督办、请示研究等；概括而言，可以分为判前请示与判中沟通两种类型。

判前请示主要由下级法院发起，在裁判前，下级法院就具体个案向上级法院进行内部请示的做法十分常见。以N市法院为例，统计研究室的书面请示案件，2011年基层法院有3件案件经过请示中院研究室后进入中院审委会讨论，2012年增加至7件，2013年增加至10件（另有4件研究室初步审查发现不属于法律适用问题而不予答复）。在此之外，业务庭内部基层法院向中院请求“具体指导”的大量案件，往往以“疑难案件讨论”的形式进行，难以统计的各类电话请示、口头请示的数量就更为庞大了。

而判中沟通制度，往往由二审法院主动建立。以拟改发案件的两级法院沟通协调制度为例(见图三)，中级人民法院就拟发改案件的事实、程序、处理等情况，在宣判前与基层法院承办法官进行沟通，并根据沟通结果再行处理。N市中院2012年某会议纪要要求，中院各庭室对于拟发改案件要提前与原审法院沟通，各基层院有不同意见的，可在三日内以书面形式说明理由，由中院业务部门认真研究作出最终处理决定。这种非正式制度，全国多地法院都广泛存在，有的还制定了发改前交换意见的规范性文件，并将此作为经验交流，在媒体上进行宣传及经验介绍。[6]

图三：拟发改案件判中沟通程序示意图

笔者认为，这些非正式制度的存在与运行，缺乏相关法律依据，不符合甚至破坏了审级制度的内涵，从总体和长远看，弊大于利。它不符合宪法、法律规定的独立审判要求和法律对上下级审判机关的管辖权的分配，给上级法院对下级法院的不合法干预提供了机会。它不仅违反了审级制度的内在要求，导致审级监督的虚化，而且侵犯了当事人的知情权，变相剥夺了上诉人的上诉权；不仅损害了司法独立，而且可能影响司法公正。虽然有学者认为，案件请示制度有其政治意义，体现着历史形成的中国法院的基本功能，[7]可以有效监督下级法院履行职责，借此发现下级法院审判工作存在的问题和困难，为下级法院的案件审理提供帮助和参考。[8]但这样在某一具体案件处理或裁判尺度统一方面点上的、局部的、短期的有利，却在层面上、制度上、远景上对独立审判、审级监督、司法公信带来了严重危害。

（三）错位：质效评估体系功能的扭曲导致法官内心矛盾，审级监督本质异化

 “审判质效”体现的是法院审理案件的“质量”和“效率”。为了达到对抽象的“质效”概念进行实际评判，法院系统内部以案件流程管理系统为基础，通过质效评估体系三级指标，将案件的公正、效率、效果量化，是对法院案件审判工作进行统计分析的重要方式。审级监督是通过案件审理实现的，相关案件数据可以通过质效评估体系来呈现；质效评估体系通过监测案件判情况，可以检验审级制度的实际运行状态。因此，良好运行的质效评估体系，可以使法院了解案件的具体情况变化，并根据情况采取措施，加强上级法院对下级法院的监督指导。

因此，质效评估指标体系本应重在客观科学地评估判断法院的审判质量、效率和效果，而非直接考核评价工作本身，其一旦作为直接考核的标准，成了法院工作指挥棒，就必然影响法官裁判，损害审级监督作用的有效发挥。此外，不同审级法院在个别指标的意义和价值取向方面本身存在矛盾，以发改指标为例，对于上级法院而言应为正向指标，因为它反映出发现和纠正错误裁判的能力；对于下级法院而言应该为负向指标，因为它体现了案件质量存在的问题。法院机械运用评估数据进行考核，个别法院无视审判规律追求高指标，导致了案件质效评估体现运行的异化[9]。从笔者开展问卷调查的结果来看（见表六），法官对这些指标反映出不同程度的抵触情绪，并已经影响到了法院的正常审理秩序。例如，为了满足结案率的要求，年底12月10日前不再受理案件，已经不是什么秘密；为降低发改率，上下级法院尽量沟通协调，能不发改尽量不发改；自从考核法官结案数和调撤率，编造假案、强行调解的现象就开始泛滥；一味追求高标准的均衡结案率，忽视了诉讼自然规律，使得法官绞尽脑汁按月平均结案，集团诉讼案件也要拆分开来按时间平均结案。

表六：对案件质效评估指标的问卷调查情况*

二、探析——中级人民法院监督指导职能偏离与异位的原因

（一）历史：法院关系的行政化

上级法院对下级法院的监督指导，只能通过法定程序来进行，法律并未规定任何其他形式的监督途径；但在我国的审级制度架构中，上下级法院之间的关系一直存在着行政化倾向，出现了多种非正式的监督指导方式。司法系统的审级理论与行政系统的分级负责制度存在本质区别，审级独立的基本要求是法院平等并且独立地行使审判权，实现的重要前提之一便是上下级法院之间相互独立，作出决定的过程是分离的。[10]但是，当前上下级法院之间隐性领导关系的存在，使一些下级法院在各项工作中不断迎合上级法院的要求，加重了上下级法院的行政化倾向；这也是当前许多学者在探讨审级制度时错误地引入了领导命令关系的原因。[11]究其原因，主要还是历史遗留的问题。曾经，上下级法院之间并没有今天这样紧密的关系。1954年《人民法院组织法》第14条第3款规定“各级人民法院的司法行政工作由司法行政机构管理”，即法院的司法行政工作是由国务院司法部系统管理，上下级法院之间只在业务审判上产生联系。而1983年《人民法院组织法》修法，规定各级人民法院的司法行政工作由法院自行管理，原先由国务院司法部系统管理的司法行政工作，依照业务对口原则，由上级法院进行管理。长此以往，上级法院对下级法院在经费装备、干部任免等方面的司法行政管理，以及对下级法院的绩效考核，实际上已经干预了下级法院法官的审判。

（二）认识：混淆审判中的监督与业务中的指导

所谓监督，就是“查看并督促”，[12]其主要内容一是“查看”了解被监督者行使权力的情况，二是“督促”被监督者正当行使权力。中级人民法院对基层法院的“监督”，是通过诉讼程序进行上诉审查和再审审查，了解并督促下级法院正确行使审判权。所谓指导，词典上解释为“指示教导、指点引导”[13]。具体而言，指导者就具体的某类问题，对被指导者进行思路上、方法上或者对策上的指示。[14]法院的“指导”，就是上级法院通过各种有效的方式方法，指示下级法院解决问题，保证上下级法院在司法实践中达成法律认识上的统一。因此，在具体案件审判中，更多强调的是 “监督”职能，必须坚持审级制度，遵循诉讼法规定的程序，通过二审、再审程序对下级法院进行审级监督，是针对具体个案的监督；而在统一认识上，往往是针对法律适用问题作出的 “指导”，这种指导的内容多具有类案指向性，上下级法院通过总结审判工作经验、研究新法律适用问题、研讨新类型或疑难案件等方式，实现对相同或类似案件的同案同判。在实践中，由于案件的具体审判涉及到维持、改判、发回重审，是上下级法院之间关于具体法律问题适用的不断探索过程，监督与指导不可避免地存在着交叉与重合，有学者将这些“业务指导关系”归类为“审级监督”之内，并新创设了所谓“非程序性监督”的分类。[15]正是基于这种认识，个案裁判中引入了“指导”方式，案件请示、沟通交流等破坏审级制度的行为才会如此泛滥。

（三）制度：质效评估指标牵涉法官个人利益

最高人民法院《关于开展案件质量评估工作的指导意见》指出“案件质量评估是……对全国各级法院案件质量进行整体评判与分析”，说明该体系的设置是以法院为对象，而不适宜用来对法官个人的审判质量进行评估。诉讼法制度已经设置了较为完善的纠错机制，质效评估指标主要应当关注案件的流程管理、卷宗文书质量的评查、对错案的责任追究等，并通过对案件数据进行统计分析，发现案件的变化趋势，方便决策者作出综合考量。

但是现行的质效评估体系各项指标，其作用已经不仅是体现法院审理案件的情况，案成为了法院和法官个人绩效考核的重要方式。一方面，一审法院和二审法院为了提升审判质效而成为利益共同体，例如避免发改成为了上级法院裁判案件的考量因素；另一方面，现有的质效评估体系指标被简单套用为对法官个人的业绩评价，成为法官绩效考核的重要标准。对法院和法官而言，案件的裁判结果中被混杂了个体利益，必然将影响法院正常审判功能的发挥。

三、归位——优化中级人民法院监督指导职能的现实路径

（一）法院工作去行政化：实现审级监督的应有之义

顺应司法体制改革的要求，考虑从取缔上级法院对下级法院诸多不适当的行政管理措施入手，淡化上下级法院之间的行政色彩，强化司法裁判者角色。

1、单独序列管理法官

按照目前的体制，我国法官列入公务员序列管理。虽然法官属于国家公务人员，但是其选任、管理的方式都与普通公务员有根本区别。法官是专业性很强的职业，只有将法官与普通公务员相分，建立符合审判工作规律、符合法院工作特色的法官职务序列，淡化法官管理模式的行政化色彩，才能真正实现法院工作的去行政化。

2、贯彻裁判者担责原则

合议庭独立审判，甚或法官独立审判，理论上是成立的，实践中也是可行的。马克思曾说过：“法官是法律世界的国王，除了法律就没有别的上司”。[16]通过强化合议庭和独任审判员的职责，逐步取消庭长和院长审批制度，使合议庭和独任审判员成为法律上和事实上真正的审判者，是司法体制改革的必然要求。早在十届全国人大一次会议上，就有代表提出建议：法院要取消两个制度，即取消庭审法官向庭长、院长汇报请示案件的制度和取消下级法院向上级法院请示汇报的制度。[17]目前，珠海横琴法院已经在全国首创取消审判庭建制，严格落实独任法官和合议庭的办案责任，全面取消案件审批制度。[18]真正“横琴模式”的进一步运作论证，它也将获得更广泛的应用。

（二）制度规范统一法律适用：强化上下级法院的审级监督

维护法律适用标准的统一、实现同案同判，是我们追求的理想境界；但事物是复杂的，法律过程中除了当事人行为外，还有多元的价值观、细致的法律技能以及必不可少的司法自由裁量权，这些都可能导致司法裁判的差异性。而审级制度的监督功能，可以帮助我们统一法律适用，最大限度地实现同案同判，维护司法裁判的公信力。我们要做的是尽可能采取规范化的制度方式，统一法律适用，强化审级监督。

1、以办案程序的规范强化审级监督

减少法律适用不统一的现象，最重要的方式还是审理二审、再审案件。一方面，对发改案件，要取消现行的内部函制度，在裁判文书中充分阐明理由和依据，并进行说理，帮助下级法院提高司法水平，促进一审案件审判质量的提高，维护法律统一；另一方面，通过严格发改适用范围，明确发改标准，限制自由裁量权的滥用，避免发改随意性，减轻原审法官的责任负荷，保护法官积极履行自己的审判职责。

2、以贯彻案例指导制度加强业务指导

指导性案例是一种重要的法律解释机制，具有法官个案解释的性质，可以克服抽象规范解释机制本身固有的成文规范的局限性，确保所有法官共同遵循相同的裁判标准。[19]在实践中，选择具有普适意义的典型案例，经审判委员会讨论后下发各级法院，供审理相同或类似案件时参照适用,建立内容丰富的“案例库”，对加强业务指导有重要的作用。根据实际情况，建议从最高院指导性案例、省高院参考性案例、中级人民法院典型案例分析三个层面建立起案例指导制度，并由审管办对裁判文书中指导案例的适用情况进行考核和统计分析，例如将案件当事人具体提出参照案例而裁判文书说理是否予以回应纳入案件质量评查中。

3、细化并丰富中级人民法院监督指导方式

根据最高人民法院《关于规范上下级人民法院审判业务关系的若干意见》的规定，“中级人民法院通过审理案件、总结审判经验、组织法官培训等形式，对基层人民法院的审判业务工作进行指导”，但具体应该如何“总结审判经验”，并没有进一步的细化。中级法院与基层法院的联系更为紧密，能够更直接地发现案件裁判中的问题，也能够最快地对问题作出研究反应。因此，在实践中应当细化并丰富中级法院的监督指导方式，形成最高法院司法解释、高级法院规范性指导意见、中级法院普遍性问题研讨三个层面的审级监督指导工作体系，三个层面由下至上可转化，由上至下可约束。

4、请示、督办案件的诉讼化改造

可以通过将请示和督办类案件制度化为审级监督的形式，来废除现行的案件请示方式，即对请示、督办案件进行诉讼化改造。这并不是凭空再造一套程序，而是将法律适用上有普遍意义的案件移送管辖，纳入到诉讼法范畴中。[20]最高人民法院“第二个五年计划改革纲要”提出，对具有普遍法律适用意义的案件实行根据当事人申请或依职权报请上级法院审理的制度；《关于规范上下级人民法院审判业务关系的若干意见》也明确规定了对案件请示制度的诉讼化改造。[21]诉讼化改造的方式一方面可以避免案件请示造成的“一审终审”弊端，另一方面可以引导案件在诉讼渠道内解决。

（三）改良绩效考核体系：祛除审级制度中的裁判者利益关联

依照自然正义的要求，纠纷解决不应包含有纠纷解决者的个人利益。[22]这也是公正裁判的前提。通过厘清上下级法院之间的关系，改革法院的绩效考核体系，使裁判者回复到中立的地位，才能保障审级制度的良好运行。

一是将法院和法官的绩效考核与质效评估指标相分离。应明确明确指标的作用应当侧重于法院管理的统计和分析，禁止质效评估体系的排名，杜绝将质效评估指标与绩效考核挂钩，。

二是完善现有的质效评估体系。通过在实践中对指标动态运行情况不断进行调研，逐步建立科学的审判业务评价体系，很多指标比如发改率、上诉率、信访率等法院和法官个人无法控制的指标应该逐步进行弱化，仅作为法官改进工作的提示性意见存在。

（四）回应基层法院对监督指导的期盼：实现审级制度的双向制约功能

审级制度要求上级法院在制约下级法院的同时，自身权力也处于制约之下。上级法院对下级法院的制约力度较强，往往带有一定的行政命令性质，而容易忽视审级制度应有的双向功能。为了与上级法院的审级监督功能相呼应，在二审、再审程序终结之后，对于改判、发回重审案件以及典型的维持原判案件，应建立起相应的机制凸显审级制度的双向功能。

对此，可以通过个案判后异议的方式，在上下级法院之间交流意见，统一认识。判后异议发生在案件裁判之后，并不影响审级独立制度。下级法院将对上级法院裁判的异议反馈给上级法院，上级法院就异议征求两级法院意见，进行调研分析，并就今后审判实践中如何统一类似问题的认识进行研究，力争在今后的类案处理上统一标准，做到同案同判。

结语

在我国，审级制度既有《宪法》《人民法院组织法》等法律就其性质内涵的规定，又有三大诉讼法在具体操作方法上的规定，应该说其立法已经比较完善。因此，我们工作的重点，就是基于现行的审级制度，建立规范化的制度，保障中级人民法院监督职能在审级制度基础上的良好运行。中级人民法院监督指导职能的发挥，最好的方式就是树立起“办案就是监督指导”的理念，通过具体的案件审判实现审级制度的监督功能。这样的方式，既不违反法院独立审判的宪法规定，也不会影响上下级法院、法官依法作出裁判的权力，还保障了当事人诉讼权利和实体权利的实现，是我们顺应当前司法体制改革的方向性要求、正确定位中级人民法院监督指导职能的主导方向。