南部法院 柴洪林 朱欢
文章摘要：举证不仅是当事人的一项权利，更是当事人的一种负担与义务。如果举证不能，当事人就必须承担相应的法律后果。行政诉讼是行政相对人在其合法权益受到行政机关不法侵害时得以寻求保障的最后一道屏障。因此，行政诉讼中相关制度的合理设计直接关系到行政诉讼的目标价值是否会实现。
关键词：行政诉讼、举证责任、分配原则、举证责任倒置
行政诉讼举证责任分配，是指在行政诉讼中，已经对现有证据进行了全面的、绝对的审查，而案件事实真相仍处于真伪不明状态，由法律明文规定，由一方诉讼当事人承担提供支持其主张的证据的责任，否则，就将承担败诉风险。
一、行政诉讼中举证责任分配原则的原由
依据《行政诉讼法》中关于举证责任的分配，行政诉讼举证责任分配的基本规则是举证责任倒置，主要基于如下考虑：
（一）原、被告之间的法律地位不平等
在行政诉讼中，被告行政机关是国家的管理者，原告行政相对人是被管理者。因此，行政机关与行政相对人的法律地位是不平等的，且被告行政机关对其在行政程序中作出的具体行政行为的依据等比行政相对人清楚，因而被告拥有更方便收集证据的条件。但是，对于一些特殊的案件比如原告主张受益权的案件、主张平等权的案件等就应依照“谁主张、谁举证”的规则由原告承担举证责任。
（二）原、被告之间权利义务不对等
在行政诉讼中，被告行政机关是国家的管理者，国家赋予其很大的执法权利，而原告行政相对人是被管理者，其享有的权利很少，因此双方之间的权利义务不对等。根据权利义务的对等性理论，被告在行政程序中拥有较多的权利，那么在行政诉讼中理应担负更多的义务，即承担更多的举证责任。
（三）行政诉讼标的决定了被告承担证明责任
诉讼标的为具体行政行为，该具体行政行为是由行政机关在行政程序中单方面作出的，因此，作为被告的行政机关作出具体行政行为的做法就意味着被告主张具体行政行为的合法。而根据“谁主张、谁举证”的原理，对具体行政行为合法性的举证责任应当由被告承担。
二、行政诉讼举证责任分配
被告对具体行政行为的合法性承担举证责任，并不意味着原告对其他事项就不承担举证责任。具体行政行为以外的事项，诸如起诉被告不作为之诉、行政赔偿之诉中的一些事项就应由原告承担举证责任，这是符合“谁主张、谁举证”规则的。行政诉讼举证责任分配原则具体如下：
（一）原告的举证责任
在我国的行政诉讼中，原告的举证责任分为以下几种：一是作为行政相对人的公民、法人或者其他组织，在向人民法院提起行政诉讼时，应当提供相关证据以证明其起诉条件、诉讼请求符合法律要求。但对于超出诉讼时效的应由主张超出诉讼时效的一方负举证责任。二是行政不作为案件中，由原告对其已经向行政机关提出过申请的行为承担举证责任。三是在行政赔偿诉讼中，由原告提供相关证据证明其因具体行政行为而遭受损害，同时，原告主动提供被告的行政行为违法的证据，法院应予以采纳。四是在行政合同中，行政机关与行政相对人是平等的主体间的权利义务关系，因此，在证明案件事实方面，原告要承担合同成立、变更、无效、履行程度等方面的证据，以此来支持其在行政诉讼中的主张与诉求。
（二）被告的举证责任
在现阶段我国的行政诉讼中，因行政行为本身的特殊性，对行政机关的举证责任要求明显高于行政相对人。在行政行为的案件中，行政机关要承担提供其作出的具体行政行为合法性的证据，若不能承担举证责任，就可能在诉讼中承担败诉的风险。在行政不作为的案件中，需分依职权的行政行为与依申请的行政行为两种，前一种必须由行政机关提供其已经依法行使职权，履行相应的法律责任的证据，而原告只需在诉讼的开始阶段，主张没有因行政机关的行政行为而受益即可；在后一种行政行为中，行政机关只需证明其行政行为的合法性即可，原告方则要承担因行政行为的实施而遭受的各种损失的责任。在行政合同案件中，行政行为的不平等性显现的不明显，因此就应该平等地让双方当事人适用“谁主张、谁举证”的原则，证明案件的事实真相。
（三）第三人的举证责任
2009年12月14日最高人民法院颁布的《关于审理行政许可案件若干问题的规定》中明确了第三人在行政许可案件诉讼中的举证责任，该规定在第八条中明确规定：“被告不提供或者无正当理由逾期举证的，与被诉行政许可行为有利害关系的第三人可以向人民法院提供；第三人对无法提供的证据，可以申请人民法院调取；人民法院在当事人无争议，但涉及国家利益、公共利益或者他人合法权益的情况下，也可以依职权调取证据。第三人提供或者人民法院调取的证据能够证明行政许可行为合法的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求。”该规定虽然笼统，但在原有的《若干解释》、《证据规定》以及《行政诉讼法》基础上更加明晰了第三人在行政诉讼过程中的举证方式及举证效力，对第三人的举证责任的完善起到积极作用。
（四）人民法院在举证责任分配方面的地位
《行政诉讼法》第三十四条明确规定人民法院可以依职权调取证据。《证据规定》也对该规定做了补充和细化，提出了“对当事人无争议，但涉及国家利益、公共利益或者他人合法权益的事实，人民法院可以责令当事人提供或者补充有关证据。”人民法院作为诉讼的居中裁判者，法律赋予其调查取证权，是为了在案件穷尽证据后，事实真相仍处于真伪不明的情况下，由法院不偏不倚的提出证据，证实案件事实，公平正义地维护当事人的合法权益。
三、现行行政诉讼举证责任制度存在的问题
目前，虽然《若干解释》、《证据规定》在《行政诉讼法》基础上对行政诉讼中举证责任分配做了进一步完善，但是，由于后面制定的一系列法规解释拘泥于《行政诉讼法》中关于被告承担举证责任的规定，使得行政诉讼举证责任制度存在如下问题：
（一）行政诉讼举证责任分配原则缺少多元化
目前我国行政诉讼举证责任主要是强化了行政机关在诉讼中的举证责任，原告只需要承担基本的举证责任以及特殊事项的举证。这种举证责任的分配方式，较好的保护了原告方的合法利益。但是，具体的行政案件、行政行为类型多种多样，不同的案件使用同一种举证责任分配方式，缺乏科学性、灵活性。
（二）行政部门对于证据收集范围的限定缺乏可操作性
《行政诉讼法》中明确规定，在执行诉讼过程中，被告方不得自行向证人以及原告收集证据。因此，被告方向法院提供的证据不能是诉讼过程中收集的证据，必须是行政程序中已经收集到的证据。这一规定限制了行政部门的举证范围，过于原则性，缺乏一定的可操作性。
（三）缺少第三人负举证责任的规定
《行政诉讼法》和司法解释对行政诉讼第三人的举证责任没有作出规定，只有在“关于证据规定”中的第二条与第七条涉及到第三人举证问题。第二条明确指出，在行政程序中，原告方或第三人没有及时提出反驳证据，可以经由人民法院批准，在第一审中由被告芳进行相应的证据补充。在第七条中规定，原告方或第三人应在人民法院指定的交换证据日期或开庭审理之间提交证据。若因正当理由且由法院批准延期提供证据的，可以在法院调查过程中提供。而逾期举证则视为自动放弃举证权。如果原告或者第三人在第一审过程中，没有合适理由而不提供有效证据，而在二审过程中提供，法院不予受理。从上述规定中不难看出，先阶段的立法对于第三人举证责任的规定很少，而且比较模糊笼统，缺乏可操作性。
四、完善行政诉讼举证责任分配制度的思考
由于在行政诉讼的举证责任分配原则中存在上述问题，导致行政诉讼没有形成举证的最终优化，在法律实务中，不易于操作的情形时有发生。因此，行政诉讼举证责任分配制度还应从以下几个方面加以完善。
（一）在“举证责任倒置”基础上加强灵活性
“举证责任倒置”虽然起到了保护原告合法权益、促进被告机关依法行政的作用，但是由于具体行政行为、行政案件呈现多样性，“举证责任倒置”原则并不适用特殊的行政案件。因此，在坚持“举证责任倒置”原则的基础上，需要根据案件的具体情况，灵活多样的采用其他责任分配制度。比如，在部分授意性行政案件中，谁主张谁举证的原则更为合适。在行政指导案件或者行政和同类案件中，可以将“举证责任倒置”与“谁主张谁举证”相结合，先由被告方进行举证，再由原告在这基础上进行补充举证。在“举证责任倒置”基础上加强适用性原则，针对性的引入其他责任分配方式，有利于更大限度保护原告的正当权益。
（二）建立行政案卷“排他性”原则
为了防止实践中行政机关采用事后补证、事后补材料的方法来规避举证责任，应当在所有行政领域引入行政案件排他规则，尽可能保护诉讼当事人的防卫权以及知情权。2002年最高人民法院颁布的《关于审理反倾销行政案件应用法律若干问题的规定》和《关于审理反补贴行政案件应用法律若干问题的规定》均引入了行政案卷排他规则，规定了人民法院应依据被告的案卷记录审查被诉反倾销和反补贴行政行为的合法性，对于没有记录案卷的事实材料，不能作为认定该行政行为合法的根据。现阶段，可以在此基础上进一步建立行政案卷“排他性”原则，更好的把握行政部门的举证范围和条件，切实维护处于弱势一方的行政相对人的权益。
（三）明确规定行政诉讼中第三人举证责任
在《若干问题解释》中规定，应追加被告但原告不同意的，需要通知被告以“第三人”的身份参加诉讼。对于第三人若不作出对其举证责任的明确规定，在表面上免除了其举证责任，同时也剥夺了其举证权利，这种做法是不合理的。因此，行政诉讼法应该对第三人的举证责任及范围作出明确规定，还需根据第三人提出主张的独立性与否，全面参照被告方、原告方的举证责任及范围，对其行为进行明确界定，从而真正维护第三人的合法权益。
举证责任制度是证据规则的核心，也是“诉讼之脊梁”。对于行政诉讼，举证责任制度是否完善关系到双方当事人在诉讼地位上是否平等，举证责任如何分配关系到行政诉讼的功能发挥，我国现行的行政诉讼举证责任制度从方向上来说符合行政诉讼的目的，但在具体制度细节规定上还有待完善。因此，举证责任制度可在目前证据规则的基本规律上，结合我国行政审判的特点及法治发展进程，逐步构建适应新时期行政审判要求的举证责任分配规则。
