蓬安法院　　胡文军

[内容提要] 群体性纠纷已经成为中国社会冲突的典型形态，并将在一段时间内成为影响中国社会安全与发展的主要问题。尽管存在司法调解、行政调处、人民调解等多元解决机制，却因为衔接失当而无法有效应对当前呈现出多元化态势的群体性纠纷。因此，如何运用“大调解”机制来破解群体性纠纷成为当前的重大课题和解决群体性纠纷的最终努力方向。

[关键词] 群体性纠纷 破局　思考

当前我国正处于经济转轨和社会转型的关键时期，潜伏的各种社会矛盾与社会问题叠加激化后催生的各类纠纷案件对社会稳定造成极大的影响，其中以各类群体性纠纷为最，许多纠纷因应对乏力事态没及时得到控制而扩大升级，最终酿成恶果。如2008年“7.19”云南孟连的大规模群众性事件、2010年得天水市甘谷县新兴镇谢家村征地案，都严重破坏社会和谐稳定的大局，也留给社会更多的警醒和思考。如何有效运用“大调解”机制来破解群体性纠纷这道难题？成为各地政府、司法部门积极研究和重点探索的课题。

本文以我院成功运用“大调解机制”，妥善处理南充“马电花园”团购房指标转让纠纷400余件这一群体性纠纷为样本，初探群体性纠纷的破局之道。

一、案情再现

2006年，蓬安县马回电力股份有限公司房产公司将在南充市拍得一宗土地用于商品房开发，马电公司工会为了改善职工住房条件，通过职工代表大会讨论同意决定团购“南充马电花园”1129套房屋。其中部分马电职工自愿将指标按一定价格对外转让，并与受让人签订了《指标转让协议》。但到2010年10月“马电花园”即将竣工并推行选房时，暴涨的商品房价格使当初转让指标的部分马电职工非常后悔，认为当年指标转让费太低而遭受较大的经济损失，期望得到一定的经济补偿。受让方坚持转让指标的协议，是双方自愿达成，理应受到法律的保护。因此，巨大的经济利益导致当事人无法协商一致，矛盾日趋激化，选房工作也无法继续。

据马电公司资料分析，马电团购房指标转让纠纷系列案件涉案人数众多，累计触及800多个家庭，几千余人；牵涉层面广泛，包括行政机关、企事业单位、个体业主等多个行业；人员身份复杂，涉及退休职工、知识分子、外出务工人员、下岗职工等多个群体。涉案金额巨大，以一套房100平米计算，房价由每平米1200余元上涨到3000多元，房屋增值近20万元，由于房屋指标大多是在兄弟、叔侄、舅甥等亲戚朋友间转让，指标转让费用较低多则千元、少则几百元或没有，巨大的利益无情地碾碎了亲情、友情，让兄弟反目、叔侄翻脸。

为维护自身既得利益，部分受让人联名向蓬安县委、政府领导请愿，数次拉横幅在县委办公楼大门台阶上静坐；有的准备向法院提起诉讼维护权利；有的在互联网“麻辣社区”、“天涯论坛”等版块发帖造势吸引媒体关注，给政府施加压力；有的准备逐级上访，小小的蓬安县城可谓山雨欲来风满楼。如果不及时介入，被别有用心的人蛊惑、煽动，事态极易在短时间内酝酿、发酵，由自发松散型向组织策划型演变，极可能升级为暴力对抗，譬如发生拉横幅、喊口号、静坐示威，甚至堵塞交通、围攻殴打执法人员等极端或违法行为，将给我县的社会稳定造成了较大的威胁和不良的影响，这样的教训很多。

如何有效控制局面，及时控制事态的扩大和蔓延，公正、快捷化解纠纷？成为摆在县委、政府案前的一个棘手难题，众多身陷纠纷漩涡的当局者也在真切期待一个合理的评判,社会各界也在翘首观望事态的发展。

行政刚性介入难以阻止矛盾的继续扩大；人民调解缺乏一锤定音的终局效力，难以从根本上化解纠纷；而司法救济周期长、耗时久，法院也无力扛起整个事态的社会重担。唯有对症思辨，准确把握群体性纠纷案件的特点、发展与演变规律，及时介入，抓早、抓小、抓苗头，把矛盾纠纷化解在萌芽状态，才是上上之策。此时，时任蓬安县人民法院院长的张云同志果断向县委提议引入大调解机制，积极整合人民调解、行政调解(协调)和司法调解，“三调联动”形成合力才是应对马电群体性纠纷的破局之道。

二、大调解机制在马电团购房指标转让纠纷中的运用

从2010年11月5日到2011年3月22日，历时132天，由县政法委牵头，以人民调解为主，法院主导的马电团购房指标转让纠纷大调解小组，经过艰苦努力和耐心细致的工作，实现了“南充马电花园”团购房指标转让纠纷400余件的成功调解并全部履行调解协议，合同金额达200万人民币，把这一群体纠纷的矛盾成功冰释在萌芽状态，取得了良好的社会效益和经济效益。

（一） 树立大局意识，主动占位，发挥法院主导作用

严格按照最高法院《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》以及《关于构建“大调解”工作体系有效化解社会矛盾纠纷的意见》的要求，树立只有联动县委、政府、法院、司法、人民调解组织及马电公司的力量才能有效应对这桩群体性纠纷的思想，把矛盾化解在源头，杜绝事态扩大化的大局意识。从“纠纷的解决者”向“既是纠纷解决者，又是非诉讼纠纷解决机制的引导者、监督者”的角色转变 ，准确把握群体性纠纷的法律关系特点及应对策略，主导纠纷的调解方向和总的原则。

本案中，转让方签订转让指标协议时不存在欺骗、胁迫及重大误解等情形，根据《民法通则》和《合同法》的规定，该协议就不能认定无效，应得到法律的保护，其擅自毁约就必须承担相应的违约责任，必须向受让方赔偿相应的经济损失。其次，受让方没有办理相关的预售登记手续，根据《城市商品房预售管理办法》的规定，其指标转让协议的效力也存在瑕疵。因此，转让方要求一定的补偿有一定程度的合理性，为了尽力化解矛盾，避免矛盾激化的最好办法，就是以人民调解前置，在自愿协商的基础上，由受让方给转让方适当的补偿，促成当事人达成合意，促成双方继续履行协议。

（二）确定调解策略，整合力量，多方联动促和谐

在具体个案处理中，相关部门领导多次与调解小组成员开会商讨确定了积极的应对原则。召开当事人大会集中宣传相关的法律知识并明确政府及相关部门的意见，让群众有理由相信政府会合理、妥善处理整个事情，要冷静面对；个案处理既抓住共性，也把握个别差异，本着先易后难的原则，逐渐化解和消释矛盾。

“集体是力量的源泉，众人是智慧的摇篮”。充分整合大调解小组各成员的优势，团结协作、人尽其才，努力化解这纠纷，促进社会的和谐稳定。以马电公司工作人员和人民调解员调解为主，在调解中不必墨守法律的规制，尽可灵活运用非法律的知识和技能，促使双方当事人彼此谅解、达成合意，共处理案件近380件。剩下难度较大的“硬骨头”，则由我院经验丰富的资深法官定点攻关。譬如，转让方段×与受让方刘×的指标转让纠纷一案，段×本是刘×的亲外侄，眼瞅当今4000多元每平米的房价，段×觉得当初的1500元的转让费自己太亏，即便支付违约金也不愿转让给其叔父刘×，其叔刘×原是为其子购置的婚房待用也拒不退步而叔侄间多次争执恶言相向，彼此亲情无存已反目成仇。我院资深法官朱平多次与双方沟通交流，从修复叔侄亲情关系出发，苦心化雨润心田；从法律的视角言明利害入手，妙语浴风解心结。最后，刘×自愿一次性补偿给段×9000元，终使双方握手言和。

（三）司法确认与调节协议及时对接，确保调解协议的法律效力

司法确认全称为“非诉调解协议司法确认机制”，即在人民调解委员会、社会矛盾调处中心等调解组织的调解下，矛盾双方达成调解协议后，经双方当事人向法院申请司法确认，人民法院审查认定调解协议合法有效，并以《调解协议确认决定书》的形式，对调解协议内容予以确认、并赋予强制执行效力的一种多元纠纷解决机制。

在处理马电团购房指标转让纠纷一案中，抽调法院、司法局、人民调解组织及马电公司的工作同志联合组成大调解小组，在法院主导下，在人民调解员的现场调解下，双方就争议的焦点达成一致意见，并当场履行调解协议上中确定的义务，我院当场出具《调解协议确认决定书》，双方当事人同时在送达回证上签字，确保调解协议的法律效力。对此，时任法院院长的张云同志深有感触，她说：“司法确认好比一个多项插座，无缝对接所有调解组织的调解协议，法院及时的司法确认，使调解协议具有法律效力和强制执行力，把矛盾纠纷化解在源头，化解在初始阶段。”

（四）创新方法，在辨症施治中化解矛盾，确保实效

在调解前，通过多种渠道掌握该案件当事人双方的具体情况，如有无亲戚关系？个性特点怎样？有什么样的社会关系等，再采取相应的调解方法，促使调解成功率不断提高。首先，消除当事人对调解人员的疑虑心理而产生信赖，耐心细致进行法律引导，让当事人双方明法析理，促使他们相互沟通，有理、有利、有节地开展调解工作；其次要摸准当事人的心态，找准当事人双方心里底线和争执的焦点，适用情理交融法，耐心宣传法、冷却降温法等多种方式，尽力促成当事人握手言和。

三、马电团购房指标转让纠纷的启示

王胜俊任最高人民法院院长期间曾作出重要批示：“建立三位一体的‘大调解’格局，是发挥我国体制优势，有效化解矛盾纠纷，促进社会和谐的根本途径”。各级人民法院要高度重视大调解机制建设的重要性，应担当起大调解的主导者、实施者和推进者，充分发挥大调解的解纷功能，以不同利益主体间的理性对话为基本要素，以主体交涉过程中的相互沟通和协调为基本机制，实现社会的和谐稳定、长治久安。

（一）引入大调解机制的基础：大调解机制对于群体性纠纷解决的优越性

不等同与替代性纠纷解决方式（ADR）的大调解机制，更注重利用中国现代解决纠纷的各种资源，在充分尊重当事人意愿的基础上，依据法律和政策，进行平等交流、民主协商，推动双方相互谅解、达成共识，有利于各方面诉求充分表达，通过协商达成一致。并且能动促进社会管理从刚性向柔性转变，有效整合社会资源、行政资源和司法资源，实现社会矛盾纠纷常态化解，促进社会管理从一元转向多元，在政府与社会之间构筑一道群体性纠纷的“缓冲带”和“减压阀”，其化解纠纷的优越性十分明显。

1.柔性面对纠纷，减少对抗性

调解的最大特色大概就是柔性面对纠纷，调解人不是高高在上，而是居中、居间平等地介入到纠纷中，从开始接触到协商过程再到最终方案的选择都贯穿着自愿性的原则，采用的最主要方式是和平协商，这与以强制性为后盾的“刚性”介入和“硬性”处置方式恰恰形成鲜明的对比。调解是当事人从对抗走向合作的过程，往往也是当事人握手言和的过程，有利于减少社会的对抗性。

2.全面处理纠纷，避免分散性

群体性纠纷往往是复杂的，存在多重法律关系。属于行政主管的领域，司法裁量可能无能为力。即使多重法律关系同属于行政主管，由于行政事务内部分工的多样性，行政机关处理纠纷也要受到其职责权限的制约，在一个涉及多个方面多重关系的纠纷中，往往只能处理本机关本部门职责范围内的那部分争端事由，对于其余争端，就只能是留存。不同的部门在处理纠纷时必然造成分散性，而运用大调解机制，往往可以全面处理纠纷，还可以避免多部门处理时因分散性导致的认识不一。

3.彻底终结纠纷，消除后遗症

调解是自愿接受，一般不存在不服的问题。如对于行政处理不服，当事人还可以向人民法院起诉。而法院处理的纠纷，当事人如果对于一审裁判不服的，还可以上诉；对于二审不服的，还可以申请再审或申诉，甚至可以无休无止地纠缠下去。调解是当事人自主协商性的纠纷解决活动。基于自愿达成的协议，可以使纠纷得以彻底解决，基本可以消除当事人反复或抵触的可能性，从而使问题的解决不留下不良的后遗症。

（二）群体性纠纷的破局思考

1、夯实基础，完善大调解模式的组织体系。依托各级党委设立领导小组，成立由法院、检察院和司法、公安、劳动、信访等部门的主要领导担任成员的矛盾纠纷大调解工作的协调指挥机构；完善跨层次、跨行业的调解组织，引入各类社会组织的参与，不断扩大调解网络覆盖面，完善调解员培训制度，加强调解员队伍建设。

2、全面协作，完善构建多元联动机制。实现人民调解、行政调解和司法调解职能全面整合，从组织领导、机制、业务、纠纷处理、方法、职能等方面实现大调解的多元联动。整合移转调解、委托调解、联合调解和效力确认等制度，实现调解机制的优化和延伸，树立调解权威。形成人民调解组织、政府部门和司法机关信息互通、上下统一、整体联动机制。

3、及时介入，将群体性纠纷控制在萌芽阶段。诉讼制度的“不告不理”原则会错过化解矛盾纠纷在萌芽阶段的最佳时机，引入诉讼时已激化升级，极大增加了有效化解矛盾纠纷的难度和成本。大调解机制应立足于对矛盾纠纷的早发现、早介入，抓住把矛盾纠纷化解于萌芽状态的有力时机。

4、把握大局，主导群体性纠纷案件处理进程。首先要坚持公正司法的立场与准确适法，深入剖析群诉纠纷案件事实所涉及法律法规及法理，准确把握双方的利益焦点和法律责任，确定稳妥的处理原则，能动发挥法院的主导作用，成为推动大调解工作的“发动机”。其次要及时司法确认，确保与人民调解协议的无缝对接，保证人民调解协议的法律效力，成为化解纠纷的“推进器”。

5、总结经验，及时推广。要认真总结推进“大调解”机制在化解群体性纠纷中形成的先进经验和典型做法。通过抓经验宣传推广，做到典型引路、以点带面，发挥好引领示范作用。