2013年，修改后的《民事诉讼法》和《刑事诉讼法》正式开始施行；而“四项改革”，即户籍制度改革、涉法涉诉信访制度改革、劳教制度改革以及司法权力运行机制改革，是2013年全国政法工作会议上确定的工作重点。一方面，由于“两法”修订的范围比较大，涉及条文较多，在司法实践中，难免遇到诸多问题；另一方面，四项改革作为全国政法工作会议上确定的工作重点，所涉及的都是当前我国法治建设进程中亟需解决的重要问题，与法院审判和社会民生息息相关。本文从法院工作的角度出发，对“两法”实施、四项改革过程中涉及的人、财、物等具体问题进行专题调研，以改进法院工作，推进“两法” 顺利实施和四项改革进程。

一、现实挑战——“两法”实施、四项改革对法院工作的影响

（一）对法官司法理念的挑战

新施行的刑事诉讼法共增、删、改149条，进一步强化了人权保障观念、程序公正优先观念、无罪推定观念、证据裁判观念、程序合法观念、司法效率观念等，对刑事司法实践中“重打击轻保护”、“重实体轻程序”等传统观念提出了现实挑战。新施行的民事诉讼法是全国人大继2007年《民事诉讼法》部分修改后的第一次全面修订，修改涉及条文多达百多处，既有对原有制度的补充、修改，也增加了一些新的制度和程序。“两法”中诸多修订的规定，目前尚无全面细致的司法解释和操作方法，法院在审判过程中将面临很多新问题、新现象，既无经验可循，也无具体的司法解释予以指导。从司法层面讲，要正确贯彻实施修改后的“两法”，必须大力推进法官司法观念的转变和更新，促使法官学习、摸索和更新工作模式。

（二）对法院司法能力的挑战

1、对法院工作提出了更高要求

修改后的刑事诉讼法增设了庭前会议制度，对一审程序、简易程序、二审程序、再审程序、附带民事诉讼制度均作了重要的补充完善并专门增加了“特别程序”编，对未成年人刑事案件、当事人和解的公诉案件进行专门规定，新设犯罪嫌疑人、被告人逃匿、死亡案件违法所得的没收程序和依法不负刑事责任的精神病人的强制医疗程序；民事诉讼法新增了公益诉讼、小额速裁制度，改革完善了二审、再审制度，扩大了执行管辖的范围。这些新增的程序和制度，将致法院受案量剧增，使法院与公、检、司及社会组织的沟通联系频繁，不仅审判员工作量增加，对法院组织协调、突发事件处理、程序公开等司法能力也提出了更高的要求。

2、对法院信息化建设提出了更高要求

伴随着高新科技的发展，审判工作中，新兴电子信息技术将被广泛应用。民事诉讼法规定，特殊情况下证人可以通过“视听传输技术或者视听资料等方式作证”，经受送达人同意，可以采用传真、电子邮件等电子手段进行部分文书的送达。刑事诉讼法规定，电子数据等证据材料可以作为证据使用，在证据使用上，要“采取不暴露有关人员身份、技术方法等保护措施”，保障相关人员的人身安全。这些新规定，将加大高新技术设备在今后审判工作中的适用频率，对法院科技法庭的建设提出了更高要求。

（三）对当前司法环境的挑战

1、公检法司政法机关之间需要协调合作

因“两法”实施后，公安、检察、法院分别出台了相应的《规定》、《规则》和《解释》，分别就法律实施中可能产生的问题，从自身工作内容、性质角度做了较为系统的规定，但每个机关在规定上都采用了有利于自身工作开展的角度进行，所以在刑事案件证据、情节的认定标准、尺度上未能形成统一意见。　

2、政法机关与其他行政机关之间需要协调合作

在四项改革中，涉法涉诉信访改革和司法权力运行机制改革与法院审判工作紧密相关，同时还与其他行政机关的工作相联系，将使法院面临极大的挑战。涉法涉诉信访改革要求建立涉法涉诉信访依法终结制度，把涉法涉诉信访纳入法治化轨道解决，法院的信访接待量将大幅增加，任务将更加繁重；而司法权力运行机制改革中，如何实现机关依法独立公正行使职权，推行阳光司法，推进司法公开提升司法公信力，将是摆在法院面前的重大课题。

二、举步维艰——“两法”实施、四项改革中法院工作面临的难题*

（一）“人”的问题：案多人少矛盾突出

1、工作任务更加繁重

经统计，近三年来我市各个法院受理案件数，虽然在小范围内有所起伏，但总体仍呈现明显的上升趋势，2012年的收案数比2011年增长28.9%，结案数比2011年增长了28.8%。与此同时，伴随着新“两法”实施和四项改革，许多新的制度开始施行，新增受案范围及审判、执行程序的补充细化，涉法涉诉信访工作的交接，将导致法院业务量增多，审判压力加大。

表一：两级法院近三年收案情况（区间：当年1月到12月）

（注：此表数据未包含刑事减刑、假释案件）

2、审判力量严重不足

第一，编制数量不足。全市两级法院现有人员编制（含中央政法编制、地方行政编制和地方事业编制）1199个，在编人员共1048人。两级法院总共空编148个，空编率达到了12.59%。目前，我市辖区人口数仅次于成都，结案数量居全省前列，但中院编制数明显少于案件数相当、人口数少于我市的其他中院，甚至少于辖区人口数和县（区）数明显偏少的其他市州中院，这样的编制设置难以满足当前审理案件的需求。

第二，一线审判人员数量不足。法院的基本职能是对受理的案件作出处理，这就决定了法院应以审判执行工作为第一要务，体现在人力资源配置上，要求审判业务部门的资源配置应占整个法院人力资源的多数或绝大多数。当前，我市法院的审判资源配置主要存在三方面问题：第一，在编人员中的法官所占比例并不算高，尤其是基层法院的法官数量不足；第二，近几年两级法院新增内设机构，占用了相应的人力资源；第三，中基层法院担任中层以上职务的法官，往往未到退休年龄便提前离岗或退居二线，极大地浪费了审判资源。

表二：两级法院在编人员分类岗位人数百分比表（单位：人）

3、司法辅助人员配置不够合理

按照中、省党政两级关于加强法院系统队伍及“两庭”建设的文件要求，法庭人员应按“三审一书一法警”配备。但我市大部分基层法庭，特别是偏远地区的法庭，无法达到此标准。为了解决这个问题，两级法院通过临时聘用人员来担任书记员和法警。但临聘人员流动性较大，往往不会长期在法院工作，人员流失后，法院又需要重新开展招聘，重新对新进人员进行培训。由于审判辅助人员的缺乏和审判辅助机制的不完备，法官往往要耗费大量的时间、精力去完成承办案件法律文书送达、纸质档案装订、电子档案建立、法律文书校对等各类繁琐的程序性、事务性工作，无法专心思考案件、作出裁判，影响了办案质量和效率。

4、人员流失情况严重

由于法院工作强度大、责任重，而职级待遇却较低，人员流失是各基层法院普遍反映的最重要的问题，中青年干警流失严重，甚至有的基层派出法庭就只有庭长一名审判人员。近三年来，基层法院新进在编人员（包括公招、选调生、政法班生、调入、军转）共计186人，离院在编人员共计155人，流失人员中40岁以下的达90人，本科学历以上的92人。某些基层法院近几年公招进入的人员，未到5年最低服务年限就通过各种关系调离法院，致使公招流于形式，法院队伍稳定性堪忧。

表三：基层法院近三年人员进出情况（单位：人）

年份 补入人员 其中 离院人数 流失原因

审判人员 其他人员 调出 辞职 退休 开除 其他

2010 59 25 34 28 15 0 13 0 0

2011 41 7 34 45 28 2 14 0 1

2012 86 29 57 82 51 1 23 1 6

合计 186 61 125 155 94 3 50 1 7

（二）“财”的问题：经费难以满足需要

1、临聘人员经费保障不足

由于两级法院在编的书记员、法警人数较少，只有通过临聘的方式，满足日常办案对司法辅助工作人员的需求。但是，这样的做法无疑增加了法院的财政负担。以中院为例，中院有临聘人员53人，其中财政拨放费用的37人，其余16人的工资及各种保险费用都由本院自行解决。按照临聘人员每人每年2.8万元的工资开销，这部分支出增加了法院的经费负担。

2、“两法”实施增大了法院培训费开支

近年来，根据最高院、省高院的要求，全市法院法官参加各种形式的法律知识、业务技能培训，培训工作力度有所加大，培训期数和人数有所增加，一定程度上确保了法官业务素质适应法制发展需要。但由于物价上涨，培训开支每年来也是有增无减。以中院为例，2010年共组织528人次参加各类培训54期次，经费支出21万余元；2011年共组织557人次参加各类培训37期次，经费支出25.4万元； 2012年共组织1282人次参加各类培训64期次，经费支出40.3万元。“两法”实施后，大量的新制度、新要求，需要一线的办案人员及时深入地了解掌握，因此，中院需要专门针对“两法”对全市法官进行专门培训，将导致法院培训费增加。

3、办公经费开支增加

伴随着法院每年受理案件数量的增加，同时也受到物价上涨的影响，近三年来，法院的办公经费开支日益增长。以中院的每年出差法官的差旅费和交通费为例，2010年开支差旅费146.9万元，交通费161.1万元，合计约308万元；2011年，这两项开支增至334万，2012年增至343.7万元。其余的办公用品费、车辆运行费、通讯费、公告费等，也在逐年递增中。根据新“两法”规定，证人出庭补贴费用纳入了法院的经费支出，使法院承担起更大的经费负担。

4、人民陪审员保障费用增加。2013年10月，南充中院被确定为全国法院人民陪审员“倍增计划”工作试点单位。按照“倍增计划”工作的要求，我市法院要按照适当高于基层法院法官人数的比例，进一步扩大人民陪审员规模，确保基层法院人民陪审员人数在2年内达到法官人数的2倍。虽然全国人大对人民陪审员工作经费有决议，但财政并未纳入预算，目前人民陪审员工作经费基本上由财政拨付，个别法院政拨付不够，需要由法院通过内部资金调剂予以解决。

（三）“物”的问题：物资配备需要完善

1、车辆和办公设备需更新

目前，两级法院共配备车辆205辆，车辆编制基本已满额，最早的一辆购置于1996年间。基层法院早期配备的部分车辆，由于长期奔波乡间调查取证、送达、执行，行程多达二三十万公里，经常出现故障，耗油多，维修费高，安全系数低，到了报废年限仍在使用；加之随着案件数量的增加，车辆使用率剧增，导致办案车辆缺少现象日益突出。另外，从办公设备来看，我市法院的信息化建设而今已实现四级联网，公文、案件通过网络统辖，网络信息化已成为法院工作不可或缺的部分。但大多数法院的主要设备如服务器、核心交换机等，均超龄超期服役，需要更新；相当部分的电脑、打印机等设施，因配置低、使用时间较长，常出现问题。而近年来的新采购设备主要用于满足新进人员办公所需，已老化的设备不能及时更换，严重影响了工作效率。

2、基层法院人民法庭建设问题

在基层法院，由于案件数量的增多，导致审判法庭不够使用，当事人反映的“等法庭开庭”的现象时有发生，法院机关办公楼需要改建或者扩大方能适应新形势下司法审判的工作需要。一些已建人民法庭因工程欠款、人员不足等原因未正常运行。

3、亟需建设更多科技法庭

根据2010年最高人民法院《关于庭审活动录音录像的若干规定》要求，法院开庭审理第一审普通程序和第二审程序刑事、民事和行政案件，应当对庭审活动实行全程同步录音或者录像。同时，修改后的“两法”强化了法院庭审功能，对审理程序提出高要求，如视听资料、电子数据等证据的展示，采用幻灯片、电视、录音、录像、多媒体等视听方式提供不出庭的证人证言，证人出庭作证需采取变声等保护性措施等。目前，我市法院共建设有20个科技法庭，配置了电脑、扫描仪、投影仪、监控器及相关录音录像设备，而普通法庭只简单配备了电脑和监控设备。普通法庭不能完全满足庭审的需求，而科技法庭的数量较少，在日益增长的案件数量面前也是供不应求，需要加大对高新技术设备和科技法庭的建设。

三、理性探索——法院工作对“两法”实施、四项改革的应对

（一）立足本职工作，认真贯彻执行两法，推动司法改革

1、开展调研，形成对策，准确理解适用法律

法律的生命在于实施，任何一种新制度、新法规的实施，从开始的不成熟到最后的成熟都要经历一个过程，法官如何在错综复杂的社会现实中正确地适用法律同样需要一个过程。面对“两法”实施和四项改革，应当加强对法律适用过程中发现问题的调研力度，形成可操作性强的对策建议，促使法官在审理案件过程中，正确理解法律、适用法律，化解社会矛盾纠纷。南充法院目前已经有针对性的对小额速裁制度开展专题调研并形成课题报告，就其他新制度出台了相关规范性文件，例如《庭前会议操作规程》、《进一步推进司法公开实施意见》、《涉诉信访改革试点工作实施方案》等。

2、加强司法宣传工作，营造良好司法环境

社会对法律制度的认可度及所形成的社会氛围对于法律的实施有着至关重要的意义。法院开展宣传，一方面要立足捍卫司法公信，另一方面要着力提升司法引导能力。司法宣传工作的一个重要目的就是引导民众通过合法途径表达诉求，借助法律武器维护主张合法权益。这与法院司法活动实现定纷止争、案结事了人和目标不谋而合。为此，法院要多开展送法下乡、进学校、入社区、走企业的法制宣传活动，广泛宣传“两法”实施和四项改革的意义和内容，让人民群众了解法律，引导群众依法理性地表达诉求，救济自身的权利，使之得到公众的认可、理解和支持，营造良好的舆论氛围和社会环境。

3、加强与相关机关配合制约，切实维护司法公正

首先，形成改革共识。法院要与各机关召开联席会议，就如何更好地实现“两法”实施和四项改革的精神，充分进行讨论和交流，各机关间要形成改革共识，通过分析现有制度和机构设置的弊端，加固改革的想法，并积极付诸于实践。其次，争取政策支撑。在推进“两法”实施、四项改革的过程中，要主动向上级法院及党委、人大、政府汇报情况，力求获得帮助，解决工作中出现的新问题和实际困难，积极争取政策上的支持，自上而下形成较好的司法环境，为改革的强力推进提供良好氛围。第三，做好配合工作。人民法院要在强化责任意识、明确法院职责、做好审判工作的基础上，加强同检察机关、公安机关、司法机关在诉讼活动中的相互配合，在“两法”施行相关规定的过程中，要以一定的协调机制为支撑，通过固定的方式提升法律施行的效果，有效地统一裁量尺度，产生统一的社会效果，形成良好的社会影响。

（二）整合力量，完善机制，进一步优化法院内部资源配置

1、整合现有审判人力资源

在现有编制下，立足全院工作大局，坚持以审判工作为中心，在科学测算、评估工作量的基础上，根据各部门地位、性质、特点等情况优化法院各审判业务部门、审判业务部门与综合部门之间的资源配置；精简设置过细的综合部门，压缩司法行政人员数量，将综合部门具备审判职称又有办案能力的人员尽量安排到审判业务岗位上，以最大限度地满足审判工作需求。

2、加大审判管理专门机构职能整合力度

目前，成立了专门的审判管理机构，就要整合审判管理人力资源，充分发挥专门机构的功能，形成审判管理的工作合力，避免分散、多头、重复管理。可以发挥退居二线的院庭长等资深法官的作用，充分运用其管理经验及审判业务知识行使管理职能。更加注重对现代科技技术的运用，在加强法院管理、增强司法能力、扩大信息公开等方面更多地运用科学技术。

3、建立完善审判资源优化配置机制

一是加强基层法院建设，实行初任法官到基层法院任职3—5年的制度，建立上一级法院法官从基层法院法官中选拔的制度，体现法院人力资源向基层法院倾斜的司法政策导向;二是完善中层干部和审判人员定期轮岗制度，使法官得到多岗位锻练，有利于调动工作积极性；三是强化院庭长、审委会委员参与审理疑难重大案件制度，专业性强的案件，由有相应专长的法官审理，从而使案件难易程度与法官的专业智慧相适应，实现能级对应。

(三) 顺应司法改革趋势，争取人力物力支持，解决法院实际问题

1、建立健全符合职业特点的职业保障制度

十八届三中全会作出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，就司法体制改革作了全面部署。文件对法院人事制度改革的精神，就是要建立符合职业特点的司法人员管理制度，完善司法人员分类管理和选任招录，健全相关职业保障制度。多年来，因地方财政问题，政府严格控制法院进人，使法院编制内法官数量增加速度跟不上每年法院案件数量增加速度；同时，由于法官待遇较低，基层法院人员流失情况严重，进一步加剧了法院人员问题。司法改革中的人事制度改革，有望解决长期以来的法院编制和法官待遇问题。

2、增设财政负担的审判工作辅助人员编制

一方面，法院的审判工作辅助人员数量不够，难以达到“三审一书一法警”的标准，严重影响了法院的工作效率；另一方面，目前法院临时聘用的审判工作辅助人员，大部分都是通过法院自身经费解决，挤占了法院的日常公用经费，导致多数法院公用经费不足。因此，两级法院可向当地党政汇报争取，招聘或转化一批由财政负担的审判工作辅助人员，主要是书记员、协警和驾驶员，使岗位人员配置更趋合理，也减轻法院的经费负担。

3、增加法院工作相关经费

一是增加法院培训经费。新的民诉法、刑诉法实施后，理念进一步更新，程序、规定进一步增加，大量新规定和制度的实施，对法官裁判文书说理能力的高要求，需要进一步提高法官业务素质，要求法院加大对法官的相关培训力度。预计未来三年都要开展专门的集中培训工作，在原来的培训开支上，需要进一步的财力支持。

二是增加法院办公办案经费。“两法”施行和四项改革，伴随着法院工作量大增，日常办公办案经费需要更大力度的财力支持。例如，二审案件的大量开庭 ,每年均有大量上诉案件需要市中院的法官前往基层法院开庭，需要开支审判人员、书记员、驾驶员出差补贴，及车辆运行费等。

三是增加证人出庭相关经费。新修改后的“两法” 要求法院支付证人补贴费用，包括证人的交通、住宿、就餐、误工损失等。随着案件数量的不断增加和诉讼法对实体公正和程序公正的不断重视，证人出庭将成为大部分案件的需求，要求法院的证人出庭经费部分得到相应的保障。

四是增加人民陪审员的财政经费。将人民陪审员参加审判活动的补贴和实施陪审员制度所需的经费开支列入法院业务经费预算，报财政足额拨付，按时足额发放人民陪审员在执行职务期间和参与案件审理时发生的合理补助，推动人民陪审员“倍增计划”工作的顺利开展。

4、完善信息化建设及其他设备配置

第一，需要建设科技法庭。随着“两法”出台，最高法院司法改革深入，要求庭审音、视频要通过互联网上网公开。而能录音录像的科技法庭数量较少，现有的审判庭在日益增长的案件数量面前，已经不能完全满足审判改革的需求。证人远程出庭作证、异化声音处理等需要增购信息化设备，证人保护制度要求增设证人室，二审案件、死刑复核案件需要增设远程询问室，普通法庭需要购置录音录像设备。这些将是一笔不小的开支。

第二，需要更新办公设备。面对当前法院部分办公设备老化的现象，法院应结合全国、全省的发展计划，合理制定采购计划，分批次进行采购，合理更替老化设备。

第三，需要增加存储设备。大量的开庭视频、监控视频要求较长期的保存，亟需建设大容量的电子数据存储系统；修改后刑事诉讼法引入未成年人犯罪记录封存制度，今后有条件的法院应增置一个专门的未成年犯罪人案卷资料库，对应当封存的案卷标注密级，单独管理。