西充法院 刘建菊

依法行政是指行政机关必须根据法律法规的规定设立，并依法取得和行使其行政权力,对其行政行为的后果承担相应责任的原则。依法行政是市场经济体制条件下对政府及其职能部门活动的要求, 也是政治、经济及法治建设本身发展到一定程度和阶段的必然要求。近年来，各级政府依法行政已经取得了重大进展，但与形势发展的要求还有不小差距，一些行政机关及其工作人员的法治意识有待增强，依法办事的能力和水平有待提高。本文拟从x县近三年审理的行政诉讼案件着手，分析探讨行政机关执法中存在的问题，以期总结经验教训，增强法治观念，提高执法水平，全面推进依法行政，努力建设法治政府。

一、x县法院近三年行政诉讼案件的基本情况

（一）基本情况

从2010年1月至2013年6月底，该院受理行政诉讼案件47件，审结45件。行政机关被诉次数由高到低依次分为公安（15件）、住建局（10件）、政府（7件）、国土（7件）、房管局（5件）、工商（2件）、交通局（1件）。

已结案件中，原告主动申请撤诉或者通过法院协调后，行政机关采取救济措施后原告撤回起诉的共15件，占结案总数的30% ；调解4件，占结案总数的8% ；裁定驳回起诉的7件，占结案总数的 14% ；裁定不予受理的3件，占结案总数的 6% ；判决16件，占结案总数的 32% 。

判决结案中，维持行政机关具体行政行为4件，占判决结案总数的25% ；行政机关败诉8件，占判决结案总数的50%；判决驳回诉讼请求的2件，占判决结案总数的 12.5%。判决撤销或部分撤销行政机关具体行为2件，占判决结案总数的12.5%。

（二）主要特点：

1、行政案件较多。说明该县县域经济快速发展，行政管理相对人维权意识强。

2、依法行政态势较好。从判决结果看，行政机关败诉8件，占已结的44件行政案件的18.2%。这一比例横向比较还是较小的。这反映出一是当地党委高度重视，在全县形成了依法行政的良好氛围。二是人大、政协监督到位。三是领导法律意识强，决策和审批把关严格。四是该县行政机关的执法人员业务知识全面，执法水平高，大局意识强。五是行政管理相对人能理性依法维权，合理表达诉求。六是政府行政与法院司法良性互动，切实依法维护行政管理相对人的合法权益，维护社会和谐稳定，如原告主动申请撤诉或者通过法院协调后，行政机关采取救济措施后原告撤回起诉及调解结案共19件，占结案数的43.2%。

二、x县行政执法中存在的问题

（一）个别具体行政行为事实不清，证据不足

行政处罚法、行政复议法和行政诉讼法均对具体行政行为所依据的事实和证据有明确的要求，具体行政行为必须达到事实清楚、证据确凿的标准。在没有充分掌握行政管理相对人的违法事实的情况下，就对行政管理相对人作出具体行政行为，或者虽然掌握了充分的证据，但在作出具体行政行为时没有严格按照法定程序做好证据保存和证据记录，以至于在行政复议和行政诉讼时不能提供合法、充分的证据，就可能在行政诉讼中被判败诉。

（二）具体行政行为的程序违法

程序合法与实体合法同等重要，行政处罚法对行政程序作了明确的规定，如：行政执法时应出示执法证件、作出处罚时应说明根据理由、作出处罚决定前的证据收集与调查、听取当事人的陈述与申辩、告知当事人权利、对重大处罚举行听证制度。有的行政机关适用程序种类错误，行政处罚时依法应采取一般程序却采取了简易程序，或应采用听证程序却采用了一般程序，有的行政机关违反要式行为，个别行政机关以口头形式对行政管理相对人作出行政处罚，违反这些程序作出的具体行政行为，就是行政违法行为。

如原告鲜某诉该县住房和城乡规划建设局国家赔偿（二审裁定案由为：行政强制及行政赔偿）纠纷一案，该案判决确认该县住房和城乡规划建设局作出的具体行政行为违法。《中华人民共和国行政处罚法》第三十四条明确规定，执法人员当场作出行政处罚决定的，应当向当事人出示执法身份证，填写预定格式、编有号码的行政处罚决定书。行政处罚决定书应当当场交付当事人。该县住房和城乡规划建设局在对原告的违法行为执法时，执法人员未向原告出示证件也未当场填写具体的处罚决定书，导致所作出的具体行政行为不合法，败诉。

行政机关在办理颁证许可、婚姻登记案件中应当尽到审慎的审查义务，如进行必要的实体审查。但有的行政机关只注重行政相对人提供的资料是否完整，而忽略了对材料的必要实体审查义务，导致行政机关败诉。如原告杜某诉该县某镇人民政府、第三人张某婚姻登记纠纷一案，某镇人民政府仅凭第三人提供的与原告的照片，在原告未到场的情况下给原告与第三人办理了婚姻登记，根据中华人民共和国婚姻法的有关规定，婚姻关系双方或一方当事人未亲自到婚姻登记机关进行婚姻登记，且不能证明婚姻登记系男女双方的真实意思表示，当事人对该婚姻登记不服的，人民法院应当依法予以撤销，（行政诉讼应当根据《婚姻登记条例》第四条第一款“内地居民结婚，男女双方应当共同到一方当事人常住户口所在地的婚姻登记机关办理结婚登记。”的规定，以登记违反法定程序撤销）因必要的审查程序违法该案导致败诉。

（三）存在具体行政行为适用法律错误的现象

一个具体行政行为的作出可能引用多个法律、法规、规章、条例等，稍有不慎就会漏引，如根据土地管理法收回国有土地，土地上的建筑物的征收与补偿2011年国务院颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》又作出了明确的规定，诸如此类情况要引起重视。

（四）文书制作不够规范

有的行政机关在作出的处罚决定或者裁决中存在语言表述不规范，语句不通，或有错别字等瑕疵。如胥某诉该县某局不服行政处罚一案，该县某局在作出处罚决定时认定的事实是胥某到中央军委上访，中央军委不是信访接待场所属违法上访，认定的事实准确，但在作出行政处罚决定书时，表述成胥的行为扰乱了该县某镇的工作秩序。

（五）行政诉讼中行政首长出庭参加诉讼的意识尚需加强

行政首长不出庭参加诉讼有的客观上工作繁忙走不开或出差在外到不了庭，但也不排除个别行政首长主观上认为当被告有失面子，或对作出的具体行政行为是否合法没有底气，怕在诉讼中处于被动等原因。近三年来，在该院受理的47件行政诉讼案件中，行政机关法定代表人到庭应诉的比例不高。少数案件由副职或只派委托代理人出庭应诉，引发相对人的不满情绪，导致很多本来可以通过协调处理的行政案件不能以协调的方式和谐结案。

（六）在行政诉讼中举证不够规范

根据《行政诉讼法》的有关规定：“被告（行政机关）对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。” 根据这一条款的规定，被告在承担举证责任提供证据时，既要提供作出特定具体行政行为的事实根据，也要提供作出该具体行政行为的法律根据，所以，被告承担举证责任的范围不仅包括事实方面的证据，还包括法律方面的证据。行政诉讼证据范围的广泛性，是它区别于其他诉讼证据的一个重要特征。 行政诉讼法规定，被告应当在收到起诉状副本之日起10日内向人民法院提交作出具体行政行为的有关材料，并提出答辩状。最高人民法院《若干解释》明确规定：被告应当在收到起诉状副本之日起10日内提交答辩状，并提供作出具体行政行为时的证据、依据；被告不提供或者无正当理由逾期提供的，应当认定该具体行政行为没有证据、依据。

　 《行政诉讼法》第33条规定：“在诉讼过程中，被告不得自行向原告和证人收集证据。”据此，被告未经人民法院许可，擅自向原告和证人调查收集的证据，人民法院不予采纳。被告可以补充证据的情形主要是最高人民法院《若干解释》中第28条的规定：有下列情形之一的，被告经人民法院准许可以补充相关的证据：（一）被告在作出具体行政行为时已经收集证据，但因不可抗力等正当事由不能提供的；（二）原告或者第三人在诉讼过程中，提出了其在被告实施行政行为过程中没有提出的反驳理由或者证据的。

在诉讼中，有的行政机关未严格按法律规定的程序、时间、内容收集、提供证据，也有行政机关为了追求胜诉的结果，往往会向法院提供大量的鱼龙混杂的证据。其实行政机关应当根据法院对证据审查的原则有针对性的提供证据。

三、对策和建议

通过对行政案件的梳理、分析，我们认为，该县行政诉讼案件胜诉比例上升，这反映出该县行政机关在不断规范行政行为，坚持依法履职尽责，基本做到了依法办事，依法行政，政府形象和公信力显著提升。但随着经济社会的大发展，新的经济形势使部分领域的行政争议不断突出，人民群众的利益诉求也不断增强，新形势下的“官民”矛盾纠纷排查和化解任务依然很艰巨，为此，提出以下建议：

（一）强化培训和学习，提升依法行政的能力

各级行政机关要有计划地组织行政执法人员学习政治理论，加强廉政建设教育，增强执法人员的服务意识，提高政治素质，确保其遵纪守法，秉公执法；学习行政诉讼法及有关的法律法规，特别是与本部门业务有关的法律法规，学习实施具体行政行为的操作规程，熟悉有关的法律条文和行政执法中的有关程序，提高他们的业务能力。有的行政机关还可以组织行政执法人员旁听法院审理案件，从中了解人民法院如何依法审查行政行为，从中总结经验，找出存在的问题，吸取教训，提高业务水平。

（二）增强责任心，提升依法行政的满意度

一要文明执法，语言规范，避免与行政管理相对人发生不必要的冲突和矛盾；二是程序要合法，适用法律法规正确，避免具体行政行为被否认，重新来作走弯路的现象发生；三是文书制作要规范，避免出现语句不通，表述不准确，错漏字的情况出现；

四是强化源头治理，执法督查巡查常态化，将一些违章违法现象扼杀在萌芽状态。

（三）建立良性互动机制，切实维护社会和谐稳定

建立依靠党委领导的各方联动，共同完成化解社会矛盾，维护社会稳定的重任，建立多元化预防和化解矛盾机制，将争议化解在基层，化解在初始阶段、化解在行政系统内部。

1、建立行政机关间的良性互动机制，特别涉及职能交叉的部门，要相互协作，而不是相互推诿；

2、建立行政机关和法制局的良性互动机制协作，行政机关作出具体行政行为时，多和法制局联系，争取得到更多法律上的帮助和指点。

3、建立行政与司法的良性互动机制。人民法院和行政机关应当加强良性互动，相互理解，相互信任、相互支持。一是建立信息通报制度。行政机关可以将在执法中遇到的重大疑难、可能涉诉的案件提前向法院通报，以便法院及时掌握信息；二是建立联络人制度。涉诉案件较多的行政机关，可以设立联络人，方便与法院沟通，也利于配合法院的协调工作；三是定期、不定期地召开联系会议，讨论疑难问题，分析败诉案件原因，提高执法水平。四是诉前协调，人民法院在受理案件时委托法制局先行协调，力争在诉讼前予以化解。五是诉讼中协调，对起诉到人民法院行政案件，法院通过邀请相关单位、社区组织及人大代表、政协委员参与协调，行政机关主动配合，达到既维护了行政机关执法工作，又能很好地保护了行政相对人的合法权益，做到法律效果与社会效果有机统一。

（四）倡导行政首长尽量出庭应诉

行政首长出庭应诉是行政民主化、法制化的标志，是为政府、行政机关行使公权力负责任的表现，是维护行政机关良好形象的需要。同时有利于消除人民群众与政府的对立情绪，减少群众“告官不见官”的思想顾虑，促进案件协调解决，向民众展示了行政机关勇于担责的姿态，进一步增强了政府的公信力，行政部门应积极配合，继续推进该项制度向纵深方向发展。