作为行政法中最重要的原则之一，比例原则最早是在19世纪由德国著名的行政法学者奥托•迈耶在其著作《德国行政法》一书中提出，并以此揭示了行政权运行的一条重要原理，即“行政权力对人民的侵权必须符合目的性，采行最小侵害以及追求公益应有凌越私益的优越性”。为了说明这一原则的重要性，奥托•迈耶曾将“比例原则”誉为行政法的“皇冠原则”。而德国学者哈姆雷特•毛雷尔认为比例原则是指：“目的与手段之间必须具有客观的对称性。禁止任何国家机关采取过渡的措施；在实现法定目的的前提下，国际活动对公民的限制应减少到最低限度。” 我国台湾著名行政法学者陈新民教授也认为，“比例原则是拘束行政权力违法最有效的原则，其在行政法学中所扮演的角色，可比拟‘诚信原则’在民法居于‘帝王条款’之地位”。 比例原则目前在我国大陆还远未引起行政法学者足够的重视。在行政程序法的制定已经成为我国立法重点的今天，研究行政法中的比例原则具有更加重要的意义。
一、比例原则的基本内涵
比例原则在世界大部分国家和地区皆有法律规定，学者对此也多有评述。例如，日本行政法学者室井力认为：“所谓比例原则，是要求在应达成的目的与为此所采取的手段（措施）之间存在合理的比例关系的原因。”《荷兰行政法通则》第三章第四条规定“某个（行政）命令对一个或更多的利害关系人产生不利后果，这不利后果须与命令的目的相当”。葡萄牙《行政程序法》将“平等及适度原则”规定为第三项基本原则，即“行政当局的决定与私人权利或受法律保护的利益有冲突时，仅可在对拟达致的目标系属适当及适度的情况下，损害这些权利或利益。”这些都属于典型的比例原则。
笔者认为，行政法意义上的比例原则是指行政机关在行使行政权时，应当权衡行政目的的实现以及对相对人权益的保护，如果为了行政目的的实现必须要对行政相对人权益进行侵害，则必须把这种侵害限制在尽可能小的范围之内，保证二者之间的平衡。其基本内涵是行为的手段和目的的关系必须适当，国家在基于公共利益的需要而对人民施加负担时，不能过度侵害人民的利益。比例原则有广义和狭义之分，一般认为广义的比例原则包括适当性原则、必要性原则和狭义的比例原则三个内涵。广义比例原则的形成和发展是以必要性原则的研究为起始的，后来又形成了妥当性原则与狭义的比例原则。本文就以广义的行政比例原则进行剖析。
（一）适当性原则
适当性原则又称妥当性原则，是指行政权的行使或者说行政机关为达到行政目的所采取的行政措施应当能够促成行政目的的实现或者最起码能够有助于行政目的的实现。这一内涵的基础是手段和目的的正当性关系，如果行政行为的实施不能够促使行政目的的形成则属于违反了适当性原则，属于行政不当。因此，就立法者来说，如果立法者所立之法根本不能达到其立法目的，即属于手段的不妥当，也就类似于我国的成语“欲治反乱”。
行政权行使的适当性标准是什么？德国联邦宪法法院在解决这个问题的时候，采用的标准是只要行政措施或行为手段不是完全或全然不适合，即不违反此比例原则。然而，这一判断标准也使得适当性原则存在的合理性备受争议。因为，如果以这个最低标准来判断，在行政实践中，任何一个措施都符合适当性原则，这个结论的理由也在于所有的行政行为“多多少少”会有助于达成目的。
（二）必要性原则
如果说适当性原则是用以判断手段与目的正当性，则必要性原则是对实现这一正当目的手段的比较。所谓必要性原则，又称为最少侵害原则、最温和方式原则或不可替代性原则，是指在前述“适当性”原则已获肯定后，在能达成法律目的诸多行为方式中，应选择对人民权利最小侵害的方式。
德国联邦宪法法院对“必要性”的界定是“当有其他同样有效且对于基本权利侵害较温和的措施可供选择时，则立法措施有违必要性原则。” 换句话说也就是行政机关采取对相对人权益进行侵害的行政行为时，这种行政行为必须是没有其他更好的可以达到行政目的的行政行为可以替代，而且其所造成的侵害与其他方式相比，必然是最小的。
（三）狭义的比例原则
也有学者将这一原则称为“均衡原则”，是指行政主体采取行政行为所追求的公益价值应当与所侵害的公民权益之间保持一定平衡性。公益价值应大于或者至少等于实现该公益价值所侵害的公民权益，或者说手段不得与所追求目的不成比例——私益与公益的衡量。
在德国的司法实践中，判断是否符合比例原则，法院通常会考虑三个方面的因素：第一是德国基本法第1条的“人性尊严不可侵害”；第二是公益重要性程度，也就是说只有实施行政行为是为了更加重要或者更为广泛的公共利益才可以对公民权益进行较严重的侵害，反之，若公民权利较公共利益重要，行政行为则不得为之；其三为适当性程度，也就是说行政主体为了追求公共利益而采取的对公民权益有所侵害的行政行为必须适合，而且应当有助于实现追求更大公共利益的目的。
综上所述，适当性原则要求手段有助于目的实现，必要性原则要求实现目的的手段是最小侵害的，而狭义比例原则是通过对手段负面影响的考量，要求目的本身的适当、不过分。三者相互联系，不可或缺，构成了比例原则完整内涵。比例原则要求行政手段与目的具有合理关联，行政措施对公共利益的损害降至最小，手段与目的之间成比例。它表达了在动态之中控制行政裁量权的思想，更为重要的是它为我们提供了一个相对清晰的判断标准。“它从法治国原则和基本权利的基本要求或实质精神出发，以实质性规制特有的伸缩性和广泛适用性，解决法治国原则运用中的大量实际问题，使成文法制度难以避免的法律漏洞得到弥补、缺陷得到克服，是法治国原则更有普遍意义，能够在社会生活中得到更深刻更广泛的应用。”
二、比例原则在我国行政法中适用的必要性和可行性
（一）比例原则适用的必要性
1.引入比例原则有助于树立有限政府观念，促进我国宪政建设
有限政府是指政府自身在规模、职能、权力与行为方式上受到法律和社会的严格限制与有效制约。建立有限政府是现代法治最重要的职能，也是保障公民基本权利的要求。现代行政应从保护公民权益这个最终目的出发，树立有限政府的观念，使政府的行政行为在实现公共利益与损害私人利益间确立一个恰当的比例。比例原则正可以妥善处理公益与私益之间的紧张关系，在公益与私益的取舍过程中提供实用的公正标准，从而促进有限政府的建立与保护公民权益的最终实现。
2.引入比例原则有助于促进行政机关依法行政
首先，有助于促进行政管理观念的转变，促使行政机关从管理者到服务者的角色转换进度。比例原则所包含的必要性和适度性原则体现了对人权精神的保护，强调公民权对行政权的制约；而适当性原则要求行政主体采取有效手段达到行政目的，注重行政目的的实现。这是现代法治社会对行政自由裁量权行使所提出的更高要求，其必然促进行政主体及其公务人员转变管理观念，在行使行政权时兼顾二者之间的平衡，真正实现行政法治的要求。其次，它适应了节约行政资源、提高行政效益的要求。比例原则的利益衡量、成本效益包含了以最小的行政投入取得最大的行政效益的要求。行政主体在比例原则的约束下，在实施行政行为时，自觉对相关因素衡量斟酌，趋利避害，以同样或尽可能少的行政投入创造最大的行政利益。
3.引入比例原则有助于更好地保障人权
合理性原则在制度设计上是用来控制行政主体自由裁量权的，但其在实际运用上却更多地是从行政主体的角度去考虑，而忽视了行政相对人和第三人的利益，没有在如何达成公共利益与公民利益二者的平衡方面予以关注。现代法治的最终目的是保障人权，而比例原则正是在衡量公益与私益的过程中考虑追求比例的最优化，不仅要追求公共利益的充分实现，而且要对公民权利给予更多的关爱与保护。
4.引入比例原则有助于拓展司法审查的深度和范围
目前我国的司法审查遵循合法性审查为主，合理性审查为例外的原则，实际上合理性审查只涉及“滥用职权”和“行政处罚显失公正”两项，还有许多自由裁量事项被排除在外。可往往就是这些被排除在外的自由裁量行为，对公民权利的损害才是最大的。将比例原则引入我国法律体系，能够让法院在审查具体行政行为时深入到行政行为内部，从而使自由裁量权滥用的情况得到有效的控制，也足以使我国行政诉讼的面目焕然一新。
（二）比例原则适用的可行性
1.比例原则与我国的传统思想相吻合
我国传统文化对“和”十分重视，它在处理问题上表现为恰到好处，过犹不及。如今我国提倡建立社会主义和谐社会，表现在传统“和”的思想理念下，注重适度、平衡。而比例原则谋求手段和目的、公益和私益的平衡，追求公益与私益的和谐共存。适当性原则要求手段能达目的，防止手段的“不及”；必要性原则要求手段是造成最少侵害的手段，防止过度；而狭义比例原则是从价值取向的角度保障公民权利，达成公益和私益的平衡。因而，从整体上看比例原则正好与中国的传统观念相吻合，我国的传统思想能够为比例原则的确立提供心理和思想上的支撑。
2.“平衡论”可作为比例原则的指导理论
“平衡论”是我国行政法的基础理论。“平衡论”认为“权利和权力的相对性决定了行政权力和公民权利的最佳关系必然是平衡关系，从而决定了行政法的最优化状态是平衡状态。” 而比例原则要求适当地平衡行政行为对个人造成的损害与对社会获得的利益之间的比例关系。可见，比例原则亦是平衡问题。“平衡论”所谈的“平衡”与比例原则中的“平衡”具有内在的一致性，它讲求公权力与私权力或是公益与私益的平衡。平衡论与比例原则应当是契合的，平衡论在理论上可以支持比例原则，而比例原则由于平衡理论的支持会获得良好的运用。
3.比例原则理念在我国立法中已有所体现
例如《人民警察使用警械和武器条例》第4条规定：“人民警察使用警械和武器，应当以制止违法犯罪行为，尽量减少人员伤亡、财产损失为原则。”在这里，“必要性原则”中的“最小侵害”因素明显体现出来。再如《行政处罚法》第4条规定：“设定和实施行政处罚必须以事实为根据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。”此条文实际含有“合比例”的因素，与狭义比例原则相契合。《行政复议法》第28条规定：“具体行政行为明显不当的，行政复议机关可以撤销或变更。”此处之“不当”体现了比例原则要求“不要失度”、“不要过分”的思想。另外，比例原则在我国《行政强制法（草案）》第五条，《行政程序法》（试拟稿）第5条、第11条的规定中都不同程度的体现出来。 可见，我国法律条文中虽无“比例”、“必要”的字样，但却显然存在着近乎比例原则的要素。这些法律条文的出现，一方面说明我国立法者在立法活动中已经不自觉地贯彻着比例原则的思想；另一方面也说明比例原则正式写入我国行政法律中将不会遇到大的阻碍。
4.我国司法实践中已有运用比例原则的案例
其中最为典型的是在汇丰实业发展有限公司诉哈尔滨规划局一案中，最高人民法院就该案的判决中有这样的表述：“……规划局所作的处罚决定应针对影响的程度责令汇丰采取相应的改正措施，既要保证行政管理目标的实现，又要兼顾保护相对人的权益，应以达到行政目的和目标为限，尽可能使相对人受最小的侵害……” 这里虽然没有明确使用比例原则的字眼，但实质上却是比例原则的直接表述。在我国现行司法体制下，最高人民法院作出这样的判决具有重要的现实意义。因为我国虽然不是判例法国家，下级法院不必遵守上级法院的裁判先例，但最高人民法院的判决在司法实践中对下级法院所遇到的具体个案仍有指导意义和影响力，其势必会影响下级法院在遇到同类案件时作出相类似的判决。
三、比例原则在我国行政法中的适用
（一）比例原则在抽象行政活动中的适用
比例原则要求行政机关在制定行政法规、规章及其他规范性文件时，要选择既能确保行政目标的实现，又对相对人权益损害较小的立法方案。行政机关在作出抽象行政行为时，首先要根据妥当性原则考虑该行为的作出是否可以达到所追求的目的，若达不到则无需作出。如果该抽象行政行为的作出将产生不良影响，可依据必要性原则对不符合标准的内容加以变更，直至达到必要性标准。抽象行政行为在调整社会关系时，需要对公益和私益加以平衡，而平衡的标准即可适用狭义比例原则。
（二）比例原则在行政执法中的适用
行政机关权力行使的主要范围是行政执法领域。为防止自由裁量权的滥用，在行政执法领域更应发挥比例原则的作用，以保障行政执法中公益和私益的平衡。
1.比例原则在侵益行政中的适用
首先，行政行为的设定必须具有适当性。即行政行为的设定必须是出于维护公共利益等正当的行政目的，否则将视为违法。其次，行政行为的作出必须具有必要性。为达到维护公共利益的正当目的，除此没有其他的手段可供选择，并且该行为是达到行政目的诸方式中最温和、对相对人侵害最小的。最后，行政行为必须满足均衡性的要求。即行政行为给相对人权益所造成的侵害与所保护的公共利益等行政目的之间应具有法益相称性。
2.比例原则在授益行政（给付行政）中的适用
比例原则作为一个开放性的原则，其适用不能囿于传统的干涉行政领域，也应当适用于授益行政领域。首先，就适当性而言，授益行为应仅适用于符合授益目的的人，并且应该采取适合的方法。其次，就必要性而言，因为给付措施具有裁量性，行政机关在给付时，应尽量选择对公共利益不具有侵害性的措施。最后，就狭义比例原则而言，目的关系均衡过多或过少的给付都应该被禁止。
（三）比例原则在行政诉讼中的适用
为了遏制行政自由裁量权的滥用，应该允许法院在行政诉讼中适用比例原则。比例原则在行政诉讼中的适用，可以弥补成文法律的不足，使法官在对某一具体行政行为作判断时，可以依据较客观的判断标准，同时比例原则也可以约束法官的自由裁量权，从而实现公正裁判，保护公民的合法权益。当然，法院适用比例原则进行司法审查时也必须遵循合理的限度。法院只能纠正严重违反比例原则的具体行政行为。如果求全责备将违反比例原则程度轻微的具体行政行为一律予以撤销或变更，则会适得其反，严重影响行政效率。因此，人民法院适用比例原则必须确定一个合适的标准。
加强对比例原则的研究和适用，必须找到国家权力和公民权利的最佳结合点，这不仅有利于行政法基本原则的重构，而且能够拓展司法审查的深度和广度，构筑更为公平的社会经济环境，最终实现依法治国的宏伟目标。对于行政执法和司法而言，遵守比例原则能够正确地行使自由裁量权，防止裁量不当的情况发生，因此，遵守比例原则是控制行政机关滥用自由裁量权的重要方法。
