南充中院民一庭

新修订的民事诉讼法（以下简称“新法”）于2013年1月1日起实施，这是民事诉讼法自1991年实施以来的第二次修改（该法于2007年第一次修改，2008年4月1日实施)，同时也新增了小额诉讼、公益诉讼、第三人撤销之诉等新的制度规定，此次修改给民（商）事审判工作带来了重大而深远的影响，为及时发现和解决新法在司法实践中存在的实际困难和问题，进一步有效推进新法的贯彻实施，2013年4月，我们在南充两级法院组织了对新法贯彻实施情况的专题调研。

一、南充法院贯彻实施新法的概况

2012年8月31日，全国人大常委会表决通过了关于修改民事诉讼法的决定，为充分认识民事诉讼法修改的重要意义，深刻领会新法的丰富内涵，加强对重大问题的深入研究，推动新法的全面贯彻实施，南充两级法院先后组织了多场次的专题学习、宣传活动。但我们在本次调研中发现，当前，因受各种主客观因素的影响，新法的贯彻实施效果并不理想。据统计，1-4月，南充9个基层法院仅立案受理小额诉讼案件157件，审结136件，18件因送达困难或案情复杂等原因转换程序；立案受理第三人撤销之诉1件，目前正在审理过程中；立案受理担保物权案件1件，目前正在审理过程中；至今无公益诉讼起诉到人民法院。

二、新法给南充法院工作带来的影响和挑战

（一）新制度带来新问题。新法增设了公益诉讼、小额诉讼、第三人撤销之诉、行为保全等多项重大诉讼制度。这些制度的增设无疑为解决民（商）事审判工作中的某个或某类问题具有积极作用，然而，对南充两级法院而言，以前都没有对这些制度进行过试点，可以说是毫无经验积累，且大部分制度（如公益诉讼制度）在全国范围内的理论支撑也都还比较薄弱，因此，在民（商）事审判工作中，与这些新制度相伴随的，将是新问题的不断显现。对南充两级法院而言，如何把握新制度的适用条件？新制度的实施会遇到什么问题？如何处理新制度与既有制度间的交叉重合？如何既尊重司法实际又实现新制度的立法意图？这些都是新制度带来的新问题。

（二）对司法保障的需求更高。新法对民（商）事审判工作提出的更高要求，将大大增加法院的工作量，也需要更好的司法保障做基础。大量新制度的贯彻实施、裁判文书说理的强化等修改，需要民事审判法官进一步提高业务素质；公众可以查阅生效裁判文书，特定情形下证人可以通过视听传输技术或者视听资料等方式作证等，需要法院加大对网络、科技法庭等高新技术设备的投入运用；二审开庭审理为常态，需要增加相应人员编制；特定情形下人民法院先行垫付证人出庭费用及误工损失等，需要相应财力作支撑。

（三）审判负荷增加。新法从立法上确定了举证时限和证据失权制度，但立法并没有明确举证时限和证据失权的具体法律效果，而是授权人民法院根据当事人的主张和案件审理情况确定应当提供的证据和期限，根据不同情形确定是否采纳失权证据。新法虽然确立了公益诉讼制度，但对于受理标准、诉讼费用、审查与裁判范围、裁判效力和执行等一系列问题并没作出相应的规定。然而一旦公益诉讼案件起诉到法院，这一系列没有立法规定的问题人民法院却必须给出一个说法，上述种种，无疑要增加法官适用法律的难度和承担的风险。

三、适用新法过程中遇到的具体问题及对策建议

（一）关于送达的问题。在司法实践中，人民法院虽然能够通过确定的电话、电子邮件等方式联系上受送达人，但受送达人却故意以各种理由搪塞，拒不露面，尤其是外出务工人员拒不提供其务工地址，企图以此来逃避法律责任的现象大量存在，严重影响了司法权威。为此，我们建议将电话、手机短信、传真和电子邮件等列为送达方式。而在邮寄送达中，由于大部分邮递工作人员缺乏专递送达工作必备的专业技能和责任心，无法合理地判断当事人“拒收”和“无人签收”的区别，不按时将法院专递送达回执单返回办案单位，极易造成审判工作的被动。为此，我们建议各级法院加大与邮政部门的协调力度，共同研究完善相应管理制度，促使邮递工作人员能够对法院送达工作给予有效地支持和配合，切实缓解“送达难”。

（二）关于举证时限的问题。设立举证时限制度的主要目的是为督促当事人积极举证、防止证据突袭，保证民事审判公正、高效。最高人民法院《关于民事诉讼证据的若干规定》第三十三条规定“举证期限可以由当事人协商一致，并经人民法院认可。由人民法院指定举证期限的，指定的期限不得少于三十日，自当事人收到案件受理通知书和应诉通知书的次日起计算。”第三十四条规定“当事人应当在举证期限内向人民法院提交证据材料，当事人在举证期限内不提交的，视为放弃举证权利。对于当事人逾期提交的证据材料，人民法院审理时不组织质证。但对方当事人同意质证的除外。”而在司法实践中，有相当部分的案件，由于当事人诉讼能力差，尽管其无主观上的故意，也会发生逾期提交证据的情况，如果严格按照上述解释的规定，便会被视为当事人放弃举证权利，导致人民法院难以查清案件事实，当事人权益难以得到有效保护。新法第六十五条规定“当事人对自己提出的主张应当及时提供证据。人民法院根据当事人的主张和案件审理情况，确定当事人应当提供的证据及其期限。当事人在期限内提供证据确有困难的，可以向人民法院申请延长期限，人民法院根据当事人的申请适当延长。当事人逾期提供证据的，人民法院应当责令其说明理由；拒不说明理由或者理由不成立的，人民法院根据不同情形可以不予采纳该证据，或者采纳该证据但予以训诫、罚款。”法律在要求当事人及时提供证据的同时，赋予了法官是否采纳逾期提供证据的自由裁量权。1、关于举证期限的确定方式。我们认为，可采用法定期限和指定期限相结合的方式，法定期限以开庭之前为界为宜，指定期限以法庭辩论终结前为界为宜。而证据规定中的当事人协商举证期限，在司法实践中一般不会被采用，一是因为当前我国的民事诉讼当事人法律素养较低，不熟悉相关的法律规定，协商难以达成一致意见；二是由于人民法院“案多人少”的矛盾越来越突出，为提升审判效率、保证裁判效果，法官通常只能指定举证期限。综上，当事人协商举证期限在司法实践中没有太大意义。2、关于逾期提供证据的后果。我们认为，如果当事人逾期提供的证据系案件的关键性证据，对认定案件的事实有重要作用，那么，无论当事人主观上有无过错、过错大小，对该证据，人民法院都应当予以采纳。同时，对逾期提交该证据的当事人给予训诫或处以罚款。如果当事人逾期提供的证据并非案件的关键性证据，法官则可根据当事人主观上有无过错和过错程度决定是否予以采纳。同时，可以从保障程序正义和审判效率的角度出发，对逾期提交该证据的当事人提出训诫或处以罚款，这样，对督促当事人按时提供证据将会起到积极作用。

（三）关于电子数据作为证据的问题。在科学技术日益发达的今天,电子数据作为新的证据形式是一种必然，正因为如此，新法也明确了电子数据这一新的证据形式。然而，由于这种证据形式比较特殊,如QQ作为一种即时聊天工具,不采用实名登记,而且登录人本身具有不确定性。如果一方提供了QQ聊天记录,另一方否认自己是QQ号码主人或QQ不是自己登陆,则其记录很难被当成证据来使用,除非双方都能够认可。因此，对电子数据作为证据的认定，司法实践中法官们很难把握，期望司法解释能作出明确界定。

（四）关于证人作证的相关问题。司法实践中，证人通常因利害关系或担心作证产生的费用无法处理、害怕打击报复等原因不愿或拒不出庭作证，人民法院的证人出庭作证通知往往仅停留在程序上，没有现实意义。一方面新法虽然规定了证人出庭作证产生的相关费用由人民法院垫付，但垫付的范围和标准均不明确，且相关的保障制度尚未建立，司法实践中，法官们无法操作，因此，人民法院应尽快制定相应的配套规定并在相关部门的配合下落实专项经费保障。另一方面，在司法实践中，证人出庭作证后，往往受到证言不利一方当事人的纠缠、威胁，有时还会转为生活中的其他矛盾纠纷，因此，法律、司法解释有必要对证人出庭作证的安全保障问题进行明确规定。

（五）关于公民代理的审查问题。新法删除了“经人民法院许可的其他公民”作为公民代理人的资格,堵住了非法公民代理的渠道,但是新法并没有规定公民代理的审查标准和开庭时发现代理人不符合条件该如何处理。南充两级法院的做法是,法官宣告其代理无效,要求非法代理人退庭并要求当事人更换代理人。但是这种做法如果当事人不理解,有可能引发冲突,尤其是在当事人不愿更换代理人的情况下该怎么办,需要进一步明确。

（六）关于对调解书申请再审的时间问题。新法第二百零五条规定“当事人申请再审，应当在判决、裁定发生法律效力后六个月内提出… …”根据该规定，当事人对生效判决、裁定申请再审的期限由2年缩短为6个月，其目的是保护生效判决、裁定的严肃性和权威性。而新法却没有将当事人对已经发生法律效力的调解书申请再审的期限作出规定，致使人民法院在司法实践中难以操作。为此，我们建议在司法解释中将当事人对已经发生法律效力的调解书申请再审的期限也确定为6个月。

（七）关于再审责任问题。新法第一百九十九条规定“当事人对已经发生法律效力的判决、裁定，认为有错误的，可以向上一级人民法院申请再审；当事人一方人数众多或者当事人双方为公民的案件，也可以向原审人民法院申请再审……”，“可以”的语义模糊，实践中,亟待明确四级法院受理申请再审案件的职责分工,避免互相推诿,给当事人造成诉累。对于新民诉法新增“当事人人数众多”和“当事人双方均为公民”的再审案件范围如何把握,也需要司法解释进一步明确。

（八）其他问题。1.对申请保全人提供的担保财产，法院应采取什么措施未作规定；2.对诉讼保全和先予执行申请复议的期限问题未作规定；3.对复议申请的审查及处理程序未作规定。建议司法解释予以明确。

三、实施小额诉讼制度中存在的突出问题及对策建议

受起诉标的、实践经验、审判程序的限制，当前，南充法院受理的小额诉讼案件数量较少，经统计仅150余件。

新法第一百六十二条规定“基层人民法院和它派出的法庭审理符合本法第一百五十七条第一款规定的简单的民事案件，标的额为各省、自治区、直辖市上年度就业人员年平均工资百分之三十以下的，实行一审终审。”小额诉讼程序具有简易化、效率高等特点，在方便当事人参加诉讼、降低当事人诉讼成本的同时，也给人民法院的民事审判工作带来了新的问题，如：审判流程上如何操作？审限是多少？法律文书怎样制作？转换程序之间的衔接等。

基于以上问题，我们结合南充法院的司法实践对对小额诉讼中的相关问题作一简要分析并提出相关建议：

（一）关于小额诉讼案件的受案范围。适用小额诉讼程序，首先要明确其受理范围，小额诉讼案件的受理范围是对简易程序现有受理范围的重新分配，即从现有的简易程序案件的受理范围内划分一部分出来归小额诉讼程序来管辖。根据新法第一百五十七条、第一百六十二条的规定，小额诉讼案件的受案范围应当是“事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的简单的民事案件”，基本为金钱给付类案件且涉诉标的额为各省、自治区、直辖市上年度就业人员年平均工资百分之三十以下的案件。所以要做好立案审查工作，立案时不能简单、机械将小标的额案件均立为小额诉讼案件，应作初步审查，案件可以涵盖合同纠纷类、侵权纠纷类、劳动争议类及其他金钱给付类案件，但应是案件事实当事人无争议，权利义务关系明确，争议不大且法律关系单一的案件。对那些涉及人身关系、诉讼主体不明确、合同效力不明确、当事人难以查找或当事人人数较多等案件，一般不宜使用小额诉讼程序。司法实践中，我们发现，能够真正适用小额诉讼程序的案件不到民事案件总数的5%，与预期受案数量差距过大。

（二）小额诉讼程序的审限延长及程序转换。在审判实践中应严格控制小额诉讼程序审限延长及向其他程序转换。若随意延长或转换，有悖于小额诉讼程序低成本、高效率的初衷。我们认为小额诉讼程序应在一个半月内审结，在一个半月内不能审结的，可区分下列情形进行处理：如因送达困难等原因导致一个半月内不能审结的，经批准，可以延长审限至三个月，即按简易程序审理；如经审理发现案件根本不属小额诉讼案件，即案情复杂或争议较大等，可经批准转为普通程序审理，即延长审限至六个月；程序转换时可根据案件实际情况进行转换，同时应当明确告知当事人；若转为普通程序审理的，应当根据新法第一百六十三条的规定制作裁定书。按简易程序审理的，如双方均未提供新证据且案件已经开庭审理，可不另行开庭；案件转为普通程序的，应当依法组成合议庭，重新开庭审理。另外，已适用普通程序或简易程序审理的案件，不宜转为小额诉讼程序。

（三）小额诉讼案件的人员分工。在适用小额诉讼程序初期，根据小额诉讼案件的数量及特点，法院可以指定专人办理此类案件。如同一法官既办小额诉讼案件，又办普通案件，在提高效率上有诸多不利因素，起不到方便当事人的目的。条件成熟以后，可设立小额诉讼速裁庭，提高办案效率。

（四）小额诉讼案件的法律文书。小额诉讼的裁判文书，应当体现低成本、高效率的特点。裁判文书可视案件情况制作：1.对不能即时履行的，应简要说明判决所依据的事实和理由，并将判决的主文表述清晰、明确且易于执行；2.对能够即时履行的案件，可在调解笔录或庭审笔录写明，不另行制作法律文书。

此外，在本次调研过程中，各基层人民法院对小额诉讼案件在计算机法院管理信息系统中无法转换为简易程序或普通程序进行审理的问题反映强烈。当前，南充两级法院均使用四川迈维公司研发的法院管理信息系统，该系统可以对小额诉讼案件进行立案，但立案后，如果因为案件送达或案情复杂等原因无法继续适用小额诉讼程序继续审理时，即在系统中无法转换为简易程序或普通程序，导致案件状态停滞，无法结案。为此，我们建议省法院要求迈维公司及时更新系统，清除计算机程序上的障碍。

修改后民事诉讼法的实施，既是机遇，也是挑战，南充两级法院将以此为契机，牢固树立公正、高效的司法理念，进一步加强调研和培训工作力度，不断提高执法办案的能力和效率，依法维护法律权威，积极开创法院工作新局面。