阆中市人民法院 曹荣福 杜国
为大局服务，是最高人民法院为新时期法院工作提出的要求。大局是一个不断发展变化的概念，一个时代、一个时期都有各自的大局任务。因此，人民法院必须与时俱进，主动研判大局形势，读懂大局对法院工作的期盼，才能找到用武之地。新型工业化、新型城镇化互动发展（简称“两化”互动），统筹城乡发展，是中共四川省委在第十一次党代会上为今后五年和更长时期提出的四川发展总体战略。有专家学者认为，总体战略是继农村家庭联产承包责任制、国有企业改革、建立社会主义市场经济体制等重大改革之后的又一场影响四川未来发展的重大社会变革。推进这场重大社会变革，就是当前和今后一个时期内的大局任务。人民法院必须深刻理解“两化”互动、统筹城乡总体战略的提出背景、科学内涵，认真把握总体战略对法院的期待，总结经验教训，找准切入点、攻坚点，主动作为。
一、“两化”互动、统筹城乡总体战略对法院的期待
“两化”互动、统筹城乡总体战略是立足于四川当前正处于工业化城镇化的加速期、全面建设小康社会的关键期而提出的。基层人民法院要在助推总体战略实现的舞台上大有作为，首先必须准确把握总体战略的内涵，找准与人民法院工作的结合点。
（一）人民法院必须将推动加快发展作为服务大局的基本取向。发展不足依然是四川面临的最大问题。实施“两化”互动、统筹城乡总体战略，基本取向就是加快发展，增强发展的持久动力。加快推进新型工业化、新型城镇化，促进城乡协调发展，是扩大内需最现实的选择。“两化”互动、统筹城乡，把大量农村人口和富余劳动力转移到城镇，不仅会带来大规模基础设施建设和产业发展的投资需求，还将引导分配关系的调整，把蕴藏在城乡特别是农村的巨大内需潜力激活释放出来，对扩大内需、推动经济发展具有长远性、支撑性的作用。基层人民法院必须紧紧围绕加快发展这一中心任务，能动发挥司法审判职能，调动一切经济发展要素的活力，为经济发展保驾护航。
（二）人民法院必须将促进改革突破作为服务大局的内在要求。不改革就没有出路。当前中国改革已经进入“深水区”，改革停滞就是倒退，特别是城乡二元结构体制障碍已经到了非改不可、十分紧迫的节点。实施“两化”互动、统筹城乡发展总体战略，关键之举就是改革突破城乡二元结构体制障碍。“三农”问题归根到底是因为二元体制壁垒导致土地、劳动力、资金等要素资源在城乡之间不能自由流动。统筹城乡就是要把农村和城镇发展作为统一的整体，构建以城带乡、以工促农、城乡一体的体制机制，解开“三农”问题最核心的症结，解放和发展生产力，提升城乡居民生活水平并逐步走向共同富裕。面对利益格局深刻调整、改革阻力加大的现实，面对这场意义深远的社会变革，基层人民法院必须要以改革者的勇气、锐气，顺应改革历史潮流，而不能固步自封，墨守成规，不仅要大力支持一些国家创设的改革先行先试地区突破发展，也要支持更多地区在不违背法律底线基础上勇于创新。
（三）人民法院必须将推动社会管理创新作为工作重要价值取向。“两化”互动、统筹城乡，涵盖城市与农村两大领域，涉及经济建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设全局。实施这一战略，必然要求加强和改进社会治理，主动解决社会转型中的矛盾和冲突，促进社会建设与经济建设相协调，建立适应现代化发展趋势和要求的现代社会管理体系。创新社会管理的过程，实质上是推进法治社会、民主社会建设的历史过程。基层人民法院更要铁肩担道义，主动担负起促进依法行政、构建法治社会、建设法治文明的历史重任，积极主动维护人民群众特别是弱势群体的合法权益，引导群众以合法理性方式表达利益诉求，加大促进矛盾纠纷“大调解”体系构建，引导各种社会力量参与社会管理和矛盾化解，共建法治文明发达的和谐社会。
二、阆中法院推动实施总体战略经验值得借鉴
阆中市是中国四大古城之一，是著名的旅游城市。近年来，在推动新型工业化、新型城镇化互动发展，统筹城乡发展方面成绩显著。阆中市人民法院始终围绕大局发展的紧迫要求，实现人民群众的急切愿望展开工作，取得了一些值得借鉴的经验。
（一）坚持能动司法化解矛盾促发展。大上项目、上大项目，一切围绕项目干，是阆中市这样的西部欠发达地区推进“两化”互动、统筹城乡发展的务实抓手。据不完全统计，2007年以来，阆中市共实施千万元级以上项目近200个。如此大量的项目要落地建设，须要解决诸多矛盾纠纷，面对时间紧、任务重的大局压力，阆中法院并没有“坐堂问案”，而是主动出击、能动司法，主动站位不抢位，攻坚破难不退缩，强化司法建议、诉前调解、先予执行等措施，创新工作方式方法40多种，形成了执行联动、拆迁联席会议等10多项长效机制，奋力化解了大量焦点、难点矛盾，2010年被阆中市委授予“服务项目工作特别贡献奖”。正是在阆中法院的全力助推下， 2011年，阆中市建成工业园区10平方公里，规模以上企业达到43家，实现销售收入68亿元，城市建成区达到30平方公里，城市总人口达到30万人。为深入实施“两化”互动、统筹城乡发展奠定了坚实基础。
（二）坚持走群众路线一心为民建和谐。西部欠发达地区法治建设要充分尊重社会发展程度，不能单纯“机械办案”，搬弄法条。面对利益格局深刻调整的工业化、城镇化改革发展进程，阆中法院坚持一心为民，走群众路线，坚决维护人民群众的合法权益，妥善化解矛盾构建和谐。该院充分运用矛盾纠纷“大调解”工作体系，年均结案5000多件，化解了大量激烈、复杂矛盾，特别是该院自2006年以来妥善处理了非诉行政强制拆迁案件100多件，所有案件全部和解结案，所谓的“钉子户”全部主动拆迁，没有发生一起非法上访闹事案件，取得了“案结、事了、人和”的良好效果，确保了经济社会在和谐稳定中跨越发展。
（三）坚持不断创新工作理念方法求突破。阆中法院牢固树立起了法治要尊重实践把握大局、法院要主动站位攻坚破难、法院工作要依靠党委依靠群众的“三大观念”，紧密围绕营造社会优良法治环境助推大局发展，充分发挥审判职能在经济社会发展中的积极作用，尊重发展实践需要，强化运用调解手段，妥善处理好局部利益与大局利益，长远利益与当前利益之间的关系，不简单照搬法条一判了之，奋力助推人民群众脱贫致富，赢得了全市人民的充分认可，《法院工作报告》连续五年在人代会上全票通过。
三、基层法院应以改革者姿态在三个方面努力作为
在“两化”互动、统筹城乡发展中，基层人民法院作为矛盾纠纷化解的“最后一道屏障”，面对的必然是最棘手的、与现有法律打“擦边球”、甚至是与明文规定相矛盾的难题。笔者认为，当前基层法院必须要准确认识自身在中国特色社会主义改革发展道路上扮演的角色，不唯书、不唯上、不唯西，厘清司法定位，在农村产权制度改革、征地拆迁、社会管理创新三个方面，在坚决维护社会公平正义的法律原则基础上，以改革者的姿态，勇于探索创新，解决法律适用疑难问题，为改革顶层设计提供实践样本，助推城乡统筹改革。
（一）关于农村产权制度改革
农村产权制度改革是统筹城乡发展的核心。司法所要面对
的难点在于法律禁止性规定与地方性改革举措的冲突，集中表现为农村宅基地使用权和农村房屋流转的合法性、土地承包经营权抵押的效力、“小产权房”和农地征收补偿等问题。笔者以成都市统筹城乡综合配套改革实验区的实践探索为蓝本，综合一些专家学者的建议。认为基层人民法院应该在以下几个方面支持农村产权制度改革。
一要深刻把握农村产权制度改革方向。坚持实行最严格的耕地保护制度和节约用地制度、切实保障农民利益基础上，大力推进城乡资源特别是土地资源要素自由流动，盘活农村土地资源，推进土地使用市场化，是农村产权制度改革的方向。土地是农民的“命根子”，土地改革是中国改革的核心内容。当前，除了成都、重庆等少数国家设置的改革实验区，对土地政策的突破创新较大外，国家还未允许大范围突破现有政策法律框架。突破法律底线的改革举措引发的纠纷和牵涉农村产权改革整体导向的纠纷，司法暂不介入，引导当事人和协调相关行政部门、基层组织，通过行政和人民调解等诉讼外方式妥善化解和处理纠纷，及时向上级人民法院反映情况。
二要为确权颁证工作提供有效司法服务。目前，农村产权制度改革的基础和核心工作，就是确权颁证工作，国家对此要求很高。确权颁证涉及农民切身利益，争边界、争面积等容易引起对抗激烈的纠纷，特别是在城市郊区更加容易发生。人民法院对此要早作调研，主动向国土等部门提出司法建议。此外，对符合起诉条件的要依法受理，坚决维护人民群众合法权益，坚决防止少数群众合法权益被多数人、部门执法不当所剥夺，保证改革的公平性。
三要大力促进农村土地流转规范化。土地规模经营才能带来规模效应，才能发展现代农业，结束小农经济的落后生产方式。从成都实践来看，土地向规模经营集中效果很好，是推进农村产权制度改革、统筹城乡发展的重要抓手。但是，当前各地农村土地流转程序不规范，存在较大的经营风险、法律风险、社会稳定风险，不仅严重影响土地投资经营者参与的信心，更影响农民、农村发展。在土地流转纠纷中，既面临诉讼主体的确定、合同效力判定和证据缺失等难点，又有对农村土地流转中办理抵押、土地承包经营权继承等问题的争议，更有土地承包经营权作价入股存在价值评估机制缺位、土地承包经营权是否可以直接纳入被清算财产等问题。因此，人民法院应该利用司法建议手段，积极推动地方政府建立健全“土地流转交易中心”职能，大力运用调解手段化解此类矛盾纠纷。同时，对进入诉讼程序的案件，人民法院对土地承包经营权流转行为和合同效力的判断，应当坚持“三不”底线，即不改变土地集体所有性质，不改变用途，不损害农民权利，不能一概认定流转行为和流转合同无效，并尽量协调促进土地流转健康有序发展。
（二）关于征地拆迁
一要审慎控制好征地拆迁范围。民以食为天。土地是社会繁衍发展的根之所系、灵魂之所在。特别是沿袭了数千年的中国农业社会更是如此，不得不慎之又慎！土地是承载一切实体财富的根基，征地拆迁是政府规划、决策长远发展战略中的重要环节，离开了土地，任何项目都只能是水中月镜中花。法院在征地拆迁中该扮演什么角色？无为还是跟进？——不越权、不越位、不掉队当是明智选择。充分发挥能动司法职能，在严格司法审查、严控土地用途基础上，因应政府项目需要，积极配合、多方协调，避免矛盾激烈对立，促成和谐拆迁、良性互动健康发展。因此，法院应该在公益性拆迁中积极动员协调，消除阻力、确保政策落实；在商业性拆迁中，严格把握政策法律标准，厘清角色定位，淡化政府影子，最大限度维护拆迁户利益。
二要多角度维护好失地农民利益。土地是农民世代赖以为生的根基。调研发现，一次性金额微薄的补偿费难以保障世代植根于此、且缺乏一技养生的农民今后基本生存需要，失地农民特别是他们的后代，将彻底失去他们休养生息的根本，法院在司法权能范围内，应当建议政府积极发挥政府主导作用，在尽快完善社会保障机制语境下，将失地农民纳入社会保障范畴，并引导、培训其掌握适用劳动技能、谋生技巧、赚钱门路，逐步向非农产业转换，引导其主动融入城镇化、工业化热潮。同时，创新、丰富拆迁安置补偿形式，加大就地安置、就业安置、股权置换（在非公益性拆迁中，以土地、补偿款入股）等工作力度，让失地农民直接参与并分享建设成果。
三要跟踪解决好相关社会问题。法官作为社会精英，拥有决断复杂疑难矛盾纠纷和研判社会态势的智慧和丰富经验，要大胆且善于调研分析评价维稳及群众生存等涉及民生的社会管理隐患，除及时以典型案例裁判，论理讲法直接确定价值取向标准以引导社会大众外，还应以司法建议、专题报告、调研文章等负责任的方式及时介入并积极参与社会重大事件、决策等衍生的社会问题管理，提出科学、人文、操作性针对性强的司法指导意见和建议，尽力平衡、协调社会矛盾纠纷，切实解决好失地农民遭遇的困难和问题。
（三）关于社会管理创新
一要大力推进村级基层治理创新。新农村建设、小城镇建设与“两化”建设等政策成功推行，除中央和各级政府的政策支持和引导外，还需要强有力的村级基层组织规划动员和群众的自觉积极参与这两方面的积极互动。随着政府职能转换，村级基层组织职责任务也随之发生了变化——淡化了政府授权的征收、检查、甚至处罚等政务管理职能，转而注重服务、协调、引导及宣传等服务性事务。因此，村级基层组织的权威更多的来源于相关人员的个人威望、人格魅力及群众的认同和信服。否则，就容易衍生“上面说、基层干、群众站在旁边看”的管理怪圈。笔者在长期的基层司法实践中发现，法院在推进村级基层组织管理创新上应该大有作为：积极参与社会治安综合治理，充分倾听群众呼声，及时发现并妥善化解各类矛盾纠纷，为农村和谐、农业发展、农民富裕创造持续稳定健康和谐的人文和法治环境；通过案件审执活动，着力排解分歧，修补并推行善良淳厚的“乡土法则”，引导群众摒弃糟粕、崇尚文明，远离低级愚民的封建习俗、家族势力约束、非法宗教煽动等不良影响，积极投身基层组织倡导的文明乡村、魅力家乡等建设活动；应邀参与并积极审查把关村级组织管理、经营等事务中法律文本的拟定，维护基层组织及村民合法权益，引导村级组织充分发扬民主、村民自治宗旨，汇聚民智、吸纳群力，民主决策涉及村民福祉及长远发展的规划、建设等重大事项，让村级基层组织真正成为村民心中的主心骨和村民利益的忠实代表，进而吸引村民自觉、自愿、积极主动参与并融入基层组织的大家庭中去谋划、考量自身、家庭及全体村民的发展进步。凝聚力强、运转高速有效、决策民主科学、符合全体村民起码是绝大多数村民意志和利益的基层组织才是我们的党和广大人民群众广泛期待和足以信赖的。也才是推进社会管理创新和社会全面进步的组织保证和力量源泉。
二要充分整合社会管理资源。村民受知识结构、思想境界、人脉资源、农耕经济意识等因素限制，缺乏必要而且必须的合作意识、市场分析能力、资源调配能力等关键助力，“两化”进程中，仅有村民的美好愿景和一腔热血以及村级基层组织的发力远远不够，需要政府各相关职能部门、司法及党委机关等齐心协力、齐抓共管、共力促成，切实解决好农村、农业和农民遭遇的政策、资金、技术、环境、交通、法律等多个层面的困难和问题，不伸手、不添堵、不为难，专心致志为他们服好务、导好航、把好关、护好驾，让“两化”参与人员及广大人民群众得到看得见、摸得着的实实在在的好处。