南充市中级法院人民信访处 李发勇
信访是民众表达利益诉求，寻求权利救济的途径之一。然而，近年来，涉诉信访的高位运行成为司法不能承受之重。一边是当事人“信访不信法、信上不信下”，越级、进京、重复信访如潮水般汹涌；一边是“稳定压倒一切”的政治大局，夹在其中的法院也被动地陷入尴尬的两难境地，而这也给办案法官带来巨大压力，法官既要坚守法律底线，又要尽力让当事人满意，还要能够对接政府中心工作大局，维护社会稳定。尤其是在每年的重要政治会议和重大政治活动期间，上访问题成为司法机关最棘手、最敏感的问题，而这类问题往往集中体现在基层。面对涉诉信访给法院工作带来的巨大挑战，寻求妥善的治理之道已经迫在眉睫。因此，完善基层涉诉信访工作，既是实现广大人民群众根本利益的基本要求，又是发展我国经济，全面建设小康社会的现实需要。
一、涉诉信访所面临的现状
基层涉诉信访案件的现状令人勘忧，其既反映出公众对司法公正的极度盼望和较高期待，同时也对人民法院的发展产生了诸多影响，助长了“信访不信法”现象，损害了司法权威，降低了司法公信力，影响了人民法院的形象，影响了法官对案件的裁判，损害了司法公正。而要将目前涉诉信访情况进行归纳，其特点就主要集中体现在以下几方面：
一是涉诉信访量大，群访增多。信访量大、压力大已经成为困扰各级法院工作的难题，各级法院为了稳定，化解涉诉信访投入了大量的人力和财力，但收效甚微。以2010年为例，南充市两级法院的群众来信为896件、来访2156人次2547批次，集访18批次185人次，赴省进京越级上访125件次，居全省第二位。
二是涉诉信访的范围扩大，牵涉面广。以往涉诉信访主要集中在对法院裁判或者生效判决不服等，现在不仅牵涉到案件的裁判和执行，还涉及到裁判和执行的程序问题、法官的行为和廉洁等问题。有的上访人以上访为手段，案件还没有审结就上访，通过上访来给法院施加压力，以求得利于自己的结果。可以说，目前涉诉信访已经关涉到法院审判执行业务的方方面面。
三是重访、闹访、缠访、群访、越级访、进京访增多。有的上访人的信访问题已经解决过，并且签了息访协议，但是过一段时间又来上访；有的上访人上访的问题，已经经过了多次复查，告之案件没有问题，但是上访人仍就老问题继续上访。有些信访人互相串联，共同行动，推举代表，由一人或几人指挥、煽动、牵头，其他人都跟着协调动作，群体上访；少数无理上访老户，为达到上访目的，上访时大吵大闹，有的上访人以“你们能不能解决，不能解决，我去上面，去北京。”相威胁，甚至有以自杀威胁的。同时，上访人越级访和进京访也逐渐增多。
四是上访诉求多、期望高。有的上访人起初上访时诉求可能是单一的，希望通过上访法院能够对案件重审，以获得对自己有利的判决。但是随着上访时间的推进，要求越来越多，期望越来越大。如南部县上访老户谢琼珍，最初上访的仅仅是要求法院对涉及其切身利益的案件进行改判。但在漫长的上访过程中，其诉求已经由最初的判决其胜诉，转化到了要求法院对其因上访而形成的差旅费、误工费，甚至精神损失进行赔偿。而从法理角度剖析可以看到，其中的诉求大多数均属于无理的要求。
二、形成涉诉信访的原因
要完善基层涉诉信访工作，首先要剖析形成基层涉诉信访工作的原因，为完善基层信访工作打下基础。通过分析，笔者认为造成基层工作涉诉信访案件居高不下的原因主要有以下几点：
一是社会不安定因素大量增多，社会矛盾突出。改革开放带来了经济文化日益繁荣，人民经济文化生活的活跃，而矛盾纠纷也成倍的增加，利益冲突趋向激烈，社会处于矛盾多发期，不稳定因素增多，如破产、产权转让、征地拆迁、养老等问题，诸多矛盾的处理最后都集中在法院，由法院作出终审裁判后，许多当事人不愿意息诉服判，而选择上访，因此也导致了涉诉信访的增多。如南充电信集团的杜毛，因劳动争议与南充电信集团的诉讼，已经过一审、二审、再审，杜毛仍然不服，又借口承办法官丢失其所交证据继续上访。
二是当事人缺乏正确的诉讼理念，对诉讼风险认识不足。近年来，重复信访在涉诉信访中占较大比例，多是历史沉淀问题。有些重访经多人、多次、多年接待，案件经原审法院或几级法院多次复查，确属无理，但信访人仍缠访不止，成为信访顽疾。有些案件客观事实与法律事实存在差异，法理和情理存在冲突。案件的真实情况只有当事人心中明白，而法官审理案件只能依据证据证明的法律事实裁判。因此当当事人无法提供充分的有效证据，裁判不能如其所愿时，其会选择上访来解决问题。同时，一些当事人法律意识淡薄、诉讼心理扭曲。有的当事人一旦认为自己“受屈”，就通过来信来访要求给予保护，无端猜疑案件的承办人与另一方当事人有密切联系，案件尚在审理过程中，就到处上访。有的当事人对一审裁判不服，其不通过上诉、申诉等法律途径解决，却通过信访渠道引起有关领导重视。如南充的上访人林雪英，其债务纠纷案已经法院多次复查，认定其欠债属实，林雪英总认为承办法官枉法裁判。
三是部分当事人心态畸形。部分当事人为了获取不当利益，针对同一案件，同一问题反复上访，申诉或控诉，把上访作为生财之道，有的信访当事人心态失衡，攀比思想严重，不考虑自己反映案件的实际情况，不顾及案件之间千差万别的客观事实，见他人通过上访得到补偿赔偿，便更加坚定了上访的决心，不达目的誓不罢休。有的当事人甚至已多次经获得补偿赔偿，并签订了息诉息访协议，事后又继续上访。如高坪上访人杜祯祥，已签订息诉协议，但认为中央为信访解决了大笔经费，他就应享有。
四是利益趋动，黑心商人推波助澜，形成信访利益团体。当前党委、政府、法院为了维护稳定，减少上访，投入大量资金安抚上访当事人，甚至到信访地接访当事人，部分黑心商人觉得有利可图，动员当事人上访，为当事人出车费，安排食宿，一但地方党委、政府、法院前来接访，将大量费用计算其中，党委、政府、法院为了息事宁人，高价将信访当事人接回。有关些当事人没去，也以若干当事人的名义，到各个部门去进行信访登记，待信访当事人获得补偿后，向其索要好处费。诸如泸州地区上访老户组织成立“冤民协会”，自贡地区的“败诉集团”。
五是法官司法为民观念不强。少数法官缺乏职业道德观念，个人利益膨胀，为谋取一己私利，办“金钱案”、“人情案”、“关系案”，当事人不服而至上访。有些法官不按程序办案，使当事人产生错觉、怀疑，从而对裁判结果不服而上访。有的法官由于业务水平不高，导致法律文书质量不高，说理不够，而导致当事人为裁判文书中某几个文字不断上访。同时，“执行难”仍未从根本上得到解决。当事人的合法权益未能及时实现。
六是基层信访机制不完善。法院在接待处理当事人信访问题时，没有完整细致可操作的机制，当事人对法院判决不服，既不上诉，又不申诉而选择到处上访，法院内部有时互相推诿，常常一转了之，有的即使答复了，也长时间结不了案。党委、政府过分强调“花钱买平安”，对无理缠访的当事人不敢依法处理，一味迁就妥协，力求少生事端。有的信访部门对信访者的理由、能力以及案件事实缺乏调查，盲目简单批转，随意表态，造成当事人紧扣领导的表态而纠缠不休。
三、完善基层涉诉信访的对策
“基层稳则全局稳、基础牢则事业兴”，基层涉诉信访工作是解决涉诉信访的第一站，是涉诉信访的第一道防线。要抓基层涉诉信访工作，夯实涉诉信访的第一道防线。涉诉信访的根基在基层，重点在基层，难点也在基层。牢固树立固本强基思想，把更多的人力物力财力投向基层，进一步完善基层涉诉信访组织建设，形成基层维护社会和谐稳定的整体合力。
一是完善化解基层涉诉信访机制。涉诉信访大部分是诉讼终结后，当事人对法院的最终处理不服形成。因诉讼已经终结，仅靠法院“单打独斗”是不行的，必须紧紧依靠党委政府，调动相关部门和社会各界的力量协调配合，形成齐抓共管的整体合力。组成由当地党委政府主要领导为第一责任人，相关部门负责人为成员，按照“属地管理”的原则成立个案化解包案组，对所有案件都按照“四定一包”工作模式进行包案化解，形成“党委领导、政府支持、法院主办、各方参与”的化解基层涉诉信访机制。
二是完善基层信访评查机制。各基层法院应做到坚持日常排查、定期排查和重点排查相结合，对存在不稳定因素的案件，进行全面彻底的评估、排查，做到心中有数，未雨绸缪。对排查出的重点人员和重点案件逐人逐案分类登记造册，建立台帐，确保无一遗漏，不留死角，消除盲点。安排专人调阅案卷，吃透案情，摸清当事人情况，做到人员到位、措施到位、化解到位和回访到位，力争把不稳定因素化解在萌芽状态，解决在本院内部。
三是完善信访责任考核机制。切实对涉诉信访工作坚持量化考核，落实奖惩措施。完善竞争激励措施。定期通报干警收结案数、上诉率、发、改判率以及涉诉信访情况，对办案数量多、质量高、效果好的干警给予奖励，激励全体干警挖掘潜能，多办案、快办案、办好案。切实增强干警信访工作责任意识，对干警引发信访量在本业务庭明显偏多，或者对信访人反映的问题敷衍应付造成重复访的，责成其向院党组做检讨，并取消其年度内评先和晋职晋级资格，以此增强干警信访工作责任意识。严格查究责任。对到市、赴省、进京访，一律实行责任倒查。查明办案干警在实体、程序或工作作风方面确实存在较严重问题的，或者干警有其他违法违纪情形的，不护短，不手软，坚决严肃处理。
四是完善基层法院队伍稳定机制。目前基层法官待遇不高，导致基层法官大量流失，即使仍在基层工作的，也不安心基层工作。而基层法官长期在基层工作，更能了解民心、民意，也能加深与群众的感情，有利于动员各方力量化解矛盾，因此提高基层法官待遇，激发基层法官的积极性，使广大基层法官乐于扎根基层，形成基层法官队伍稳定化，乡土化，也是化解基层涉诉信访的重要途径。
五是完善基层信访的惩罚机制。加强与当地公安机关的合作，依法对那些不服思想教育，坚持借上访为名搞非法活动，借国家重大庆典、重大活动之际，以威胁、恐吓、胁迫等方式达到自己的无理要求，以及缠访、闹访、非访、无理访、集群访冲击国家机关，扰乱社会秩序的违法上访的人予以果断打击。特别是在实际的处理过程中，建议采取先处理违法行为，再解决实际问题的原则，切实杜绝违法、违规的过激信访行为。
六是完善基层信访社会保障机制。信访权同样需要救济，涉诉上访群众的诉求中绝大多数是经济利益诉求。由于社会保障体系还未健全，转型时期的应急救助机制没有跟上，所以可以通过建立涉诉信访专项基金制度，在解决涉诉信访问题和社会救助之间找到一种有益的、必要的补充，来解决那些合乎情理而暂无政策规定的涉诉信访问题。于此同时，还可以结合实际情况，对于刑事案件被害人、无财产可供执行的申请人以及可能形成缠诉、缠访的生活困难的民事案件当事人，积极协调相关部门为当事人解决最低生活保障、购买社会保险、进行资金帮扶等，帮助当事人渡过难关，防止形成信访。