一、南充市近5年受理土地征收和房屋拆迁行政案件的基本情况

受案数量大幅度上升。5年来，我市两级法院受理涉及土地征收和房屋拆迁一审行政案件数量大幅上升，2007年受理8          件，2008年受理9件，2009年受理22件，2010受理115件，2011年受理28件（但集团诉讼、共同诉讼多，涉及人员多）。由于案件的社会影响大、辐射面广，引起的社会影响和舆论关注更是其他案件不能比拟的。

二、南充市土地征收和房屋拆迁行政案件的基本特征

（一）涉群体性。土地征收和房屋拆迁行政案件当事人少则十几人多则上百人，群体诉讼案件占全部征地拆迁类案件的90%以上。如营山县普岭乡普岭村9组150余人诉县、乡政府等土地行政案；郭五生等120余人诉营山县国土局土地行政案；顺庆区原南门坝村、塘口垭村部分被征地和房屋被拆迁人诉市、区政府及区国土部门、区城乡规划建设部门行政诉讼案等。

（二）具有纠缠性。由于土地征收和房屋拆迁案件绝大多数是当事人因安置补偿引发的，表面上看是行政相对人对行政机关作出的征收决定及补偿、拆迁许可及行政裁决等具体行政行为不服的确认违法之诉，但实质是对土地征收及房屋拆迁安置补偿不服，通过行政诉讼要求行政赔偿或增加补偿，因涉及被征收人和被拆迁人的基本生活的彻底改变及经济利益大，因此，一旦被征收人或被拆迁人认为没有达到其经济利益，必然通过诉讼、申诉、上访的方式寻求救济，出现立体性的救济方式，即一边诉讼、一边申诉上访，反复诉讼反复申诉上访，形成缠诉缠访老户。

（三）具有导向性和示范效应。在征地拆迁安置补偿过程中，部分行政相对人为了获得高额补偿，形成利益共同体。表面上虽是个案，却关联着若干利益主体，加之征地拆迁案件的审理、判决及执行结果均具有导向性和示范效应，对其他未主张权利的人，人民法院对某一个案的裁判、协调处理或行政机关对某一户的行政裁决、协调解决，均会对未主张权利的其他众多的人产生联动效应，如果就案办案或个案处理失当，可能会波及其他征地拆迁利益主体的行为选择，引发新的矛盾，出现群体效应，造成新的社会矛盾。

（四）对抗性强。土地征地及房屋拆迁涉及每一户的男女老少，一户的人口少则二三人，多则十多人或数十人，同时，随着我国经济的迅猛发展，一些被征收人或被拆迁人对安置补偿的期望值过高，存在相互攀比心理，再加之我国目前安置社会保障制度的缺位，若被征地拆迁人仅仅依靠数额有限的安置补偿费，难以保障原有的生活水平不降低，从而导致土地征收和房屋拆迁工作对抗性强，难度进一步加大。

（五）一事多诉。行政相对人针对同一土地征收或房屋拆迁行为提起多个行政诉讼。如起诉政府征地行为合法性、拆迁许可合法性、强制交出土地或房屋的行政决定、安置补偿、行政赔偿、政府征地和房屋拆迁中的政府信息公开等。

（六）服判息诉率低，“三高一低”现象仍然存在。与全国其他地区一样，我市土地征收和房屋拆迁行政案件的上诉率、申诉率和信访率较高，服判息诉率较低。2007年—2011年，全市法院共受理涉及土地征收和房屋拆迁一审行政案件182件，而二审法院受理上诉案件达105 件，上诉案件占全部拆迁案件的58%。该类案件即使已经人民法院一、二审作出生效裁判，当事人仍然会不断申诉甚至越级或违法上访。

三、以上主要特征的原因分析

（一）受案数上升的原因。一是由于我国正处于社会转型和经济转轨期，利益格局发生重大变革。随着人们思想观念的深刻变化和法制意识增强，行政相对人通过行政诉讼维护自己的权益成为重要的维权方式之一。二是我市经济发展迅速，触及行政相对人在众多行政领域的利益；三是人民法院逐步改变了原有的“有案不受、有诉不理”的状况，依法加大了土地行政案件的受案力度。

（二）我国法律制度不完善，造成征地拆迁主体地位不平等，是产生纠纷的重要原因。根据《城市房屋拆迁管理条例》※的规定，在拆迁决策过程中，被拆迁人无机会参与其中。同时针对拆迁补偿标准、安置方式、安置地段等问题，双方地位和实力的悬殊，导致被拆迁人始终处于被动和弱势地位。由于法律规定忽视了被拆迁人的权益，导致对被征地拆迁人权利的漠视和侵害，引起纠纷发生。

（三）土地征收和房屋拆迁补偿标准不统一，补偿不到位，拆迁不规范，是引发诉讼和上访案件的主要原因。由于《中华人民共和国土地管理法》和《城市房屋拆迁管理条例》都未明确规定土地征收和房屋拆迁补偿的标准，造成实践中不同地区、甚至同一地区同一地段补偿标准不统一的问题。因此，补偿标准高低不仅成为拆迁人与被拆迁人博弈的焦点，也成为引发征地拆迁纠纷的根源之一。

（四）违反法定程序，违法实施土地征收和房屋拆迁，是引发纠纷的潜在原因。 这主要表现为对被征收的土地、被拆迁的房屋进行价格评估时，不通知土地使用人或房屋被拆迁人到场，而单方指定评估机构进行评估，或者对共有财产只与共有人之一签订安置补偿协议等。上述行为均不被土地使用人或房屋被拆迁人所认可，从而易引发纠纷。

（五）“三高一低”现象的原因。一是根据现行的行政诉讼制度，人民法院只能针对被诉行政行为作出合法或违法的判决，没有其他的裁判方式；二是由于行政机关与行政相对人地位不平等，行政相对人败诉后，对行政机关甚至人民法院的公正性产生怀疑；三是个别涉法涉诉上访人员介入诉讼，或直接充当诉讼代理人，或四处传播、煽动不满情绪；四是我国土地征收、房屋拆迁的法律法规相对滞后，行政机关在具体实施的过程中操作性不强，随意性较大。

（六）办案效果难统一。在土地征收和房屋拆迁行政案件中，法院常处于两难境地。当该行政行为存在一定的合理性或程序性瑕疵时，法院如果判决撤销或确认违法，则可能背负着不支持地方经济建设的责任。但如果法院判决维持，行政相对人的合法权益又得不到应有的保护，很难同时实现既维护征地拆迁秩序又保护被征地拆迁人的合法权益、既监督和支持行政机关依法行政又有效维护社会稳定的司法目标。

四、面临日益增多的土地征收和房屋拆迁行政案件，人民法院在审理中应着重解决好以下几个方面的问题

（一）土地征收和房屋拆迁行政案件的管辖问题。主要分岐在于，土地征收和房屋拆迁行政案件管辖应适用地域管辖还是特殊管辖。按地域管辖，一律由被告所在地人民法院管辖，而按特殊管辖，因不动产提起的诉讼，由不动产所在地人民法院管辖，则应由被征收土地或被拆迁房屋所在地人民法院管辖。

笔者认为，土地征收和房屋拆迁行政案件的管辖，应确定以地域管辖为主，以特殊管辖为辅的原则。理由：尽管此类案件不可避免要涉及到被征收土地和被拆迁房屋，但并不意味着所有的案件都是“因不动产提起的诉讼”，而主要是由征地、拆迁许可、行政裁决以及与此有关的处罚和强制措施等内容组成，且大多只涉及被征收的土地或被拆迁的房屋能否被征收或拆迁，审查拆迁许可、土地征收或房屋拆迁裁决的合法性。这毕竟不同于直接针对土地征收和房屋拆迁的行政行为。“因不动产提起的诉讼”，不能理解为凡涉及不动产的诉讼，而应理解为针对不动产提起的诉讼。我们不应将涉及土地征收和房屋拆迁房屋的行政行为与针对土地征收和房屋拆迁房屋的行政行为相混同。土地征收和房屋拆迁裁决案件、拆迁许可案件以及与此有关的处罚案件属于涉及不动产的诉讼，应由作出行政行为的行政机关所在地基层人民法院管辖，因其所占比重较大，该类案件的管辖理应以地域管辖为主。而市、县（区）人民政府所作的涉及房屋强制拆迁决定的行政案件，属于直接针对拆迁房屋而引起的争议，应由被拆迁房屋所在地基层人民法院管辖，该类案件较拆迁裁决案件、拆迁许可案件较少，故特殊管辖可作为确定拆迁行政案件管辖的一个辅助的、例外的规定。

（二）关于土地征收和房屋拆迁裁决案件的审理范围的问题。土地征收和房屋拆迁裁决案件的审理范围究竟有多宽？是不是凡涉及土地征收和房屋拆迁的方方面面，人民法院都要进行全面审查？譬如，在审理房屋拆迁安置补偿行政裁决案件时是否要对行政机关颁发拆迁许可证的合法性进行审查？进而，对规划部门颁发规划许可证、国土部门颁发建设用地许可证的行为是否进行合法性审查？按此逻辑，如果上述任一环节出现问题，人民法院是否应当撤销行政裁决？笔者认为，应当正确理解行政案件的全面审查原则。全面审查指对涉及被诉具体行政行为合法性的诸环节进行的审查，包括行政机关认定事实是否清楚，适用法律是否得当，是否违反法定程序，是否存在超越职权、滥用职权的情形等，对这些环节的审查缺一不可，任一环节有问题，行政行为都可能被判违法。但是，由于事物的普遍联系，关系被诉具体行政行为合法性的因素并不仅限于此，构成被诉具体行政行为的某些前提或基础事实仍可能存在违法，但我们不能为这种普遍联系付出无止境的代价。因此，在审查行政机关所作的房屋拆迁安置补偿行政裁决是否合法时，（除非前个基础性行政行为有重大违法）只能就行政机关作出裁决时认定的事实是否清楚，适用法律是否正确，是否符合法定程序以及是否具有裁决主体资格等方面进行审查，不能扩大审查行政机关颁发拆迁许可证是否合法。在裁决案件中，拆迁许可证是衡量被告作出裁决是否合法的证据之一，只要经过质证证明该许可证是真实存在的，人民法院一般情况下不对拆迁许可证的合法性进行裁判。如果当事人虽承认拆迁许可证的真实性，但对其合法性提起异议，人民法院就应告知其另行起诉，因为此时诉讼标的已经转移了或增加了新的诉讼标的。由于拆迁许可案件审理结果可能影响拆迁裁决案件的最终胜负，人民法院在审理许可案件时可中止裁决案件的审理。当然，当事人可以就房屋拆迁主管部门颁发拆迁许可证、作出拆迁裁决的行政行为同时提起诉讼，人民法院应当分别立案，既可以合并审理，也可以分别审理。

（三）关于人民法院在审理土地征收和房屋拆迁行政案件中能否直接认定被征收土地和拆迁房屋的性质和面积问题。实践中，关于被征收土地和被拆迁房屋的性质以及面积的最终确定，关系到行政相对人的切身利益，也最容易产生矛盾。笔者认为，在土地征收和房屋拆迁活动中，无论是颁布公告，发放许可证，还是对被征收土地和拆迁房屋的性质、面积的认定以及确定被征地拆迁人的安置补偿标准，都在行政机关职责范围内，人民法院不应擅自干预。尤其是在有关事实认定上，切莫以法院的认识取代行政机关的认定，尽管前者可能更为公正合理，人民法院不能强行要求行政机关作出认定，甚或在判决中迳行认定。

此外，关于被征收土地使用权证与被拆迁房屋产权证上载明的面积与实际面积不一致时，也存在法院能否直接认定的问题。笔者认为，若行政机关违反法律规定认定土地或房屋面积的，人民法院则不予采信，但行政机关认定土地和房屋面积有利于行政相对人的利益的除外（前提是不损害国家公共利益和他人的合法权利）。具体说来，首先应明确被征收土地使用权证和拆迁房屋产权证载明的面积是确定安置补偿面积的法定依据，凡是与土地使用权证或房屋产权证上载明的面积不一致的，必须以土地使用权证或房屋产权证上载明的面积为准，这也符合行政法律法规的规定。如果行政机关违反此规定认定面积的，法院在审理中则不予采信。但是，如果土地使用权证或房屋产权证载明的面积小于实际面积，而行政机关按实际面积认定安置补偿面积时，对于这个例外，我们认为只要行政机关实事求是，其授益行为有利于保护被征地拆迁人利益，亦不损害国家利益、公共利益和他人的合法权益的，人民法院在审理时宜可以认可。

    （四）关于城市规划区内集体土地上的房屋拆迁能否适用《城市房屋拆迁管理条例》的问题。《中华人民共和国土地管理法》明确规定，城市市区的土地属于国家所有；农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于集体所有。国有土地上建筑物的拆迁，属于城市房屋拆迁的范畴，适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定。而农村集体土地上建筑物的拆迁，属于征地拆迁范畴，适用《土地管理法》有关征地安置补偿的规定。农村集体土地征收时对宅基地上房屋的拆迁与城市房屋拆迁是两种不同性质的拆迁活动，其运作应遵循各自不同的程序和规则。由于农村与城市经济发展水平的巨大落差，征地拆迁与城市房屋拆迁在安置补偿方面存在高低不等的标准，在某些拆迁案件中，两种安置补偿标准的选择适用，往往成为当事各方争议的一个焦点。

目前我国的城市建设正迅速地向城郊发展，越来越多地涉及到集体土地的征收以及地上房屋的拆迁。征地拆迁安置补偿标准与城市房屋拆迁安置补偿标准的较大落差，为拆迁工作埋下了产生纠纷的隐患。有的集体土地虽被征收，但由于种种原因没有被用地单位及时拆迁并安置补偿，若干年后，当用地单位再对所征收的土地进行补偿或对房屋进行拆迁时，被征地拆迁人以土地已国有为由要求适用《城市房屋拆迁管理条例》予以安置补偿，此类问题反映了目前房屋拆迁纠纷的新趋势。如黄某某、杨某某诉某区人民政府房屋拆迁行政强制拆迁及行政赔偿一案。1993年黄某某、杨某某所在村社集体土地被依法征收为国有土地，2007年12月该房屋所在地被规划为某区还房修建点，属于被拆迁范围。黄某某、杨某某则认为，被拆迁房屋应适用《城市房屋拆迁管理条例》的规定，而不应适用《四川省<中华人民共和国土地管理法>实施办法》。依照《城市房屋拆迁管理条例》的规定，拆迁人与被拆迁人未能就房屋拆迁事宜协商一致，拆迁行政强制必须先经依法裁决并生效后，被拆迁人在规定的搬迁期限内未搬迁的，则按法律规定的程序申请法院强制拆迁。而本案中，某区人民政府在未经法定的行政裁决程序，即对二人的房屋进行强拆，其行为严重违法，给被拆迁人造成了严重的经济损失。

有一种观点认为，只要征地单位征地时未拆迁，被保留的房屋就应视为城市房屋，应按城市房屋拆迁的有关规定进行补偿安置，如果按“农房”进行补偿安置，对被拆迁人会“显失公正”。而要求建设单位按城市房屋拆迁条件进行补偿安置，可以促使建设单位及时将征地投入开发，避免土地荒芜。笔者认为，现实中确存在开发单位将征地荒芜，致使土地资源闲置的情况，但针对此情况已有法律法规进行约束，如规定征地二年未动工建设的，需向国土部门缴纳土地闲置费，一定年限后可由国土部门收回土地等。如果将征地拆迁混同于城市房屋拆迁，并以城市房屋拆迁的高标准安置补偿作为惩罚开发单位不及时利用土地的手段，理论上会引起法律关系的混乱，在实践中可能纵容部分拆迁户因抵制征地拆迁致使开发时间延后而获得高额补偿，使国家利益受到损害。因此，我们主张对待此类情形仍应遵循土地征收和房屋拆迁的标准进行补偿安置。这亦符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的立法精神。

五、人民法院在审理土地征收和房屋拆迁行政案件中，解决难点问题的方法和建议

(一)出谋献策。以目前已有的良好外部执法环境为基础，主动与地方政府保持联系和沟通，有针对性地提出司法建议，力求使政府制定的规范性文件能够最大限度地保护行政相对人的合法权益，达到依法行政的目的。

（二）不直接参加地方政府组织的土地征收和房屋拆迁工作领导小组。如遇有些类情况，应有理有节地作出解释，人民法院是国家的审判机关，独立行使审判权，审判人员不能“既当运动员，又当裁判员”，否则将有损人民法院的公正形象，同时，一旦形成诉讼，法院被动。

（三）对土地征收和房屋拆迁行政案件的审理，应严格审查其合法性。 征收土地和房屋拆迁问题不仅是法律问题，还涉及政府规划和政策问题，一旦处理不当，极易引发群体性事件。因此，法院受理此类案件后，应在坚持合法性审查的基础上，查清事实，抓住问题的实质，注重发挥协调机制的作用，积极参与做好协调工作，对合理的要求予以支持，对不合理的要求逐一依照法律规定进行解释。在协调方法上，可坚持“可散不可聚，可解不可结，可顺不可激”的原则，正确引导行政相对人主动放弃无理要求。

（四）依法执行。针对土地征收和房屋行政案件的执行和行政诉讼中的先予执行案件，经人民法院审查符合法律规定，应及时强制执行，有力地支持行政机关依法行政和拆迁人依法拆迁，并以此支持和服务于地方政府的经济建设，实现城市房屋拆迁和征收土地安置补偿工作的良性循环，最终实现行政审判的法律效果、政治效果和社会效果的有机统一。

(五)规范强制拆迁行为。由于拆迁人员素质良莠不齐，在遇到矛盾时处理不适当，容易造成行政相对人对土地征收和房屋拆迁工作不配合，不利于拆迁工作顺利进行，同时也影响政府的形象。因此，必须严格按照法定程序开展此项工作，对于有对立情绪的行政相对人，尽量做好思想工作，避免强制拆迁和粗暴拆迁，力争做到案结事了。

随着国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》和《最高人民法院〈关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定〉》的颁布实施，人民法院对日益增多的土地征收和房屋拆迁行政案件高度重视。而党的十七届三中全会《决定》也明确提出：“改革征地制度，严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制。”按照《决定》的内容，我国征地制度将使征地程序进一步规范化，征地补偿安置将更加公平。但从近年来司法实践来看，随着我国城市化建设的快速发展，农村尤其是城郊结合部的土地大量被征收，失地农民因征地补偿款的分配而引发的土地征地纠纷日益增多，如何对被征收土地权利人和被拆迁房屋所有权人进行行政和司法救济，尽快完善土地征收征用行为及房屋拆迁行为的司法救济制度和构建有中国特色的行政征收司法救济制度，就显得尤为重要。