南充市高坪区人民法院  蔡爱民

通俗地讲，农村土地承包经营权流转就是承包经营权易人、换手，一般包括转包、出租、互换、转让、土地使用权入股等五种形式。我区区位优势比较明显，农村土地流转日益活跃，为了有助于预防和减少纠纷，规范土地流转秩序，提高土地流转质效，笔者从高坪区法院近四年审理的55件农村土地承包经营权流转案件入手，分析梳理其中反映出的问题及成因，并提出相应的对策建议，以供参考。

一、五十五件案件的基本情况

（一）年度案件数量：2008年9件，2009年14件，2010年14件，2011年18件，呈逐年递增。其中，涉及农户五户以上的涉群体性案件约占80％。

（二）土地流转类型：转包21件，出租24件，互换5件，其他5件。以转包、出租方式流转的占82％。

（三）土地流转面积：5亩以下12件，5—10亩15件，10—50亩15件，50—100亩10件，100亩以上3件。50亩以下的占76％。

（四）土地流转去向：种蔬菜15件，种花卉苗木15件，种果树7件，养鱼8件，其他10件。种植养殖占82％。

（五）起诉原因：不付租金、转包费21件，发包方、出租方认为原定租金、转包费过低6件，擅自改变土地用途11件，侵权5件，其他12件。引发纠纷起因以违约为主。

（六）结案方式：判决46件（其中，缺席判决6件），调解5件，撤诉4件。纠纷处理难度大，判决结案占84%。

二、问题及成因

（一）农民认识有误区。大部分农民对于农村土地承包经营权的性质认识有误，将其混同于所有权，在实践中引发错误及违法行为：一是私自出卖土地用于建坟、建房、取土、采石等，属违法行为。二是将已冻结、已征收土地用于流转，属无效行为。

（二）流转合同不够严谨。如有的合同正文不足百字，简陋之至；有的合同欠缺必备要素，如没有规定流转年限、土地用途；有的条款缺乏弹性，如有个合同规定土地出租期限30年，每亩每年130元，没有考虑物价等因素。

（三）业主缺乏风险意识。一些接包方、承租方（俗称业主）对农业规模化生产的困难和风险认识不足，不具备相应的技术、管理和资金实力，即在不具备农业经营能力的情况下贸然入行，结果上得了船，靠不了岸，撂下烂摊子。

（四）再流转不规范。比如有个再转包项目，原业主将土地使用权再转包出去，但保留地上经济林木的所有权，导致合同无法正常履行。有些再流转没有经过原承包农户的同意，属效力待定行为。

（五）合同变更不及时。比如有个合同约定种蔬菜，期限为六年，合同履行中由于相关条件不配套，业主改种果树，但双方没有变更书面合同。六年期满后，果树刚挂果，一方要续租土地，另一方要收回土地，引发纠纷。

（六）当事人不诚信。一些农民无合同意识，主要是不问土地用途，盲目攀比，随意要求业主提高租金；有的农民则施以偷盗、破坏、滥用权利等行为，影响了土地流转的正常秩序。个别业主不遵守合同，比如约定种植，但私自挖塘养鱼，引发纠纷。

（七）部份业主投机钻营。他们开发农业是假，占地圈钱是真，往往选择热点地块租地，搞点花架子工程，坐等拆迁补偿；有的业主则是为了套取国家补贴。有些业主欠付多年租金，法庭上抗辩理由是政府奖补政策不到位。这类业主最容易产生抛荒、欠付租金、转包费、劳务费等问题。

（八）政府（村社）职责错位。一些较大规模流转往往由政府部门主导、启动，并以村社为发包方，一旦发生欠付租金、转包费、劳务费等，农民即直接找村社、乡镇催要，我区已有多个乡镇（村社）为此买单。

三、对策与建议

（一）加强向农民（村社）的宣传教育。建议政府有关部门以《中华人民共和国农村土地承包法》、《农村土地承包经营权流转管理办法》等法律法规和规章的重点法条为纲，结合本地实例进行宣讲，使农民（村社）懂得三个道理：一是农村土地归村社所有，农户拥有承包经营权。二是流转去向只能是农业。三是土地是否流转由农民作主，合同由农民签订，风险由农民承担，政府、村社不买单。

（二）完善合同条款是预防纠纷和方便纠纷解决的关键。目前我区土地流转合同范本由区农村经济管理局制发，该范本内容比较齐备，条款比较丰富，但存在内容繁冗、针对性不强、适用不方便的问题，建议及时修订，并注意三点：一是纠正以村社为合同当事人的做法，以农户为当事人。二是删繁就简，删去口号性、倡导性条款，凡是法律法规和规章已作明确规定的不再重复。三是完善补充以下条款：

1、土地用途：不宜笼统规定“用于农业开发”，而要根据其对土地的影响划分为：①种植蔬菜；②种植花卉苗木、果树、药材；③挖塘养鱼、养殖；④旅游观光农业等若干类，供选择适用。

2、价格：租金、转包费与实物价款挂钩，并有调增机制。如规定：每亩每年租金折合Ⅹ公斤中等质量稻谷当地政府当年收购价款，每3年调增5％。

3、保证金条款。为有效遏制业主根本性违约，建议增加本条款，规定：业主交纳一定数额的保证金，以下情况保证金归发包方：①擅自改变土地用途限期不改正的；②逾期六个月不支付租金、转包费的；③擅自再流转的。

4、保全条款。针对时有发生的个别业主欠付租金（转包费）后拒不露面或失踪，土地长期撂荒，农民利益持续受损情况，为防止损失扩大，建议增加保全条款，规定：业主欠付租金（转包费）达到六个月且发包方（出租方）无法与业主取得联系满两个月的，发包方（出租方）可以在乡镇农业管理部门的见证下，并经当地公证机构现场公证，自行拆除、封存地上构筑物及其它物品，恢复土地原状，所产生的费用由业主承担，发包方（出租方）有权扣留与欠款价值相当的业主的财产。

（三）政府、村社正确积极履职，不错位不越位。政府（村社）的主要职责是引导产业导向，居间介绍，提示风险，指导合同签订、变更，监督土地用途，协调相邻关系，调解纠纷等，切不可代替农民签订合同。在成片出租涉及多家农户时，为提高效率，可由村社作为各农户的受委托人代表农户签订合同，农户要向村社签发授权委托书，委托书应写明授权事项及权限。

（四）注重风险评估。签订合同前应慎重考察业主的农业生产经营能力，勇于向风险业主说不，以保障项目持续经营，合同顺利履行。这方面政府、村社可积极作为，并给予农民必要的提示和建议。

（五）慎重对待挖塘养鱼。首先，根据土地管理法的规定，基本农田范围内的土地不允许挖塘养鱼。其次，一些挖塘养鱼项目合同解除或终止后，发包方要求恢复原状，但由于恢复原状需要较大投入或存在其它困难，这一要求往往得不到满足，从而引发新的矛盾。

（六）维护土地农业用途。业主将土地用于建坟、建房、取土、采石等非农用途的，发包方可以依照合同法第九十四条的规定依法行使合同解除权，但一般性的种植结构调整不属于改变土地用途。

（七）果断处理违法行为。重点依法处理私自买卖土地、将土地流转用于非农用途两种违法行为。

（八）完善调解和仲裁机制。与诉讼比较，调解和仲裁具有高效、便民、成本低廉、社会效果好等优点，应予特别重视。目前我区已经依法设置了农业土地承包仲裁机构，此前还成立了各级调解组织，关键要提升其运行质效，完善诉调对接，用好人民调解协议司法确认制度，努力把纠纷矛盾消化在基层、解决在民间。