作者简介：

何秋霞，女，1987年生，籍贯四川省西充县，2009年7月毕业于重庆市西南政法大学法学院，2009年12月起在四川省仪陇县人民法院行政庭工作，2011年与徐元撰写的论文《基层法院推动“无诉社区”创建的实践与探索》曾获全省法院系统第十四届学术讨论会论文优秀奖。邮箱：heqiuaix@163.com；手机：15281770223；办公室电话：0817-7220634。

论文独创性声明

本人郑重声明：所呈交的论文是我个人进行研究工作及取得的研究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写的研究成果，特此声明。

作者签名：何秋霞         日期：二○一二年六月三十日

编号：

行政审判与法治政府建设研究

论文提要：从行政审判实质上是一种司法审查，它是以提起行政诉讼为手段，以法律法规为依据，由行使国家司法权的法院居中裁判，对行政机关的行政行为进行监督和制约的一种法律制度。行政审判与行政诉讼是两个不同的概念，然而行政审判的进行却与行政诉讼的目的密不可分。目前，国内关于行政审判的目的理论有“一点论”“两点论”和“三点论”。本文不着重于对行政目的的讨论，但是对行政审判与法治政府建设的研究一定会有所涉及。《中华人民共和国行政诉讼法》已颁布23个年头，然而行政审判制度的发展仍不甚理想。2004年，国务院为贯彻落实依法治国基本方略和党的十六大、十六届三中全会精神，坚持执政为民，全面推进依法行政，建设法治政府，制定了《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称《纲要》）。《纲要》确立了建设法治政府的目标，明确规定了今后十年全面推进依法行政的指导思想和具体目标、基本原则和要求、主要任务和措施。自《纲要》实施以来，江苏、吉林、浙江、福建、云南、广东、四川、湖北、安徽、湖南、重庆、黑龙江、上海、山西、天津、山东、辽宁、贵州、江西、青海、河北、北京、陕西、广西、内蒙古、海南、新疆等二十七个省、自治区、直辖市及环境保护部先后制定了关于建设法治政府的意见（通知）。全国掀起了建设法治政府的高潮。至于法治政府建设的状况如何，我们看一看国务院于2010年10月10日发布的《关于加强法治政府建设的意见》就会有一些体会了。本文试图通过经验总结法和探索性研究法，从简要介绍行政审判和法治政府的基本理论入手，分析行政审判和法治政府建设过程中存在的问题及原因，并对行政审判和法治政府建设的良性互动之道进行探索，以期为推动政治文明，实现法治社会县上绵薄之力。全文共8157字。

关键字：行政审判 法治政府 两性互动

    自1989年《中华人民共和国行政诉讼法》颁布以来，行政审判作为与民事审判、刑事审判相并列的三大诉讼制度之一被确立下来。在党中央、全国人大和各级党委、人大的领导、监督下，在国务院和各级人民政府的支持配合下，在社会各界的殷切关怀和热情勉励下，人民法院忠实履行宪法和法律赋予的司法审查职能，认真贯彻执行行政诉讼法，依法审理各类行政案件，切实保护公民、法人和其他组织的合法权益，取得了一定的成绩。行政审判对完善中国社会主义民主制度、推进依法行政发挥了越来越重要的作用。法治即法的统治，强调法律作为一种社会治理工具在社会生活中的至上地位，并且关切民主、人权、自由等价值目标。法治政府应是政府从决策到执行及监督的整个过程都纳入法制化轨道，权利与责任紧密相联，集阳光政府，有限政府，诚信政府，责任政府于一身，并用法律加以固定即为法制政府。法治政府有广义与狭义之分，本文主要讨论的是狭义的法治政府。行政审判的发展和法治政府建设都存在一定的困境，本文试图通过经验总结法和探索性研究法，从简要介绍行政审判和法治政府的基本理论入手，分析行政审判和法治政府建设过程中存在的问题原因，并对行政审判和法治政府建设的良性互动之道进行探索。

一、行政审判与法治政府的基本理论

（一）行政审判的基本理论

1.行政审判的概念和目的

具体而言，行政审判是指人民法院运用司法审判权对行政机关具体行政行为是否合法、是否适当进行审查，以此解决行政争议的活动。概括来说，从行政审判实质上是一种司法审查，它是以提起行政诉讼为手段，以法律法规为依据，由行使国家司法权的法院居中裁判，对行政机关的行政行为进行监督和制约的一种法律制度。（1）

行政审判与行政诉讼是两个不同的概念，然而行政审判的进行却与行政诉讼的目的密不可分。越来越多的学者注意到行政诉讼目的的重要性，从多种不同的研究路径对行政诉讼目的进行了多角度的、有深度的探讨，呈现了相当活跃的研究态势，理论观点也越见丰富多彩。相关的观点不下十数种，归纳起来可以分为三大类：（一）一元论的行政诉讼目的观，最有影响的当数“合法权益保护说”:即认为我国行政诉讼目的主要是保障公民、法人或者其他组织的合法权益。离开了保护权益也就没有行政诉讼。（二）二元论的行政诉讼目的观，认为行政诉讼应有双重目的，即保护相对人的合法权益与保障行政机关依法行使职权，两者是统一的而不是对立的。（三）多元论的行政诉讼目的观，实际上是行政诉讼立法所采纳的，认为我国行政诉讼的宗旨和目的是“保证人民法院正确及时审理行政案件，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使职权。”这一种观点为绝大多数行政诉讼法教材所采用。（2）

2.行政审判的特征

（1）行政审判的独立性

行政审判的独立性，是指人民法院及其工作人员在行使行政审判权时只服从法律，不受任何机关、社会团体和个人的干涉。行政审判作为一种司法行为，当然的具有宪法所确立的司法独立性的特征。

（2）行政审判的中立性

行政审判的中立性是指法院和法官对于法律实施过程中所发生的行政主体之间的纠纷，以中立的身份和地位，依公正、科学的司法程序，居中加以解决。

（3）行政审判的公正性

行政审判的公正性源于法律的平等、公平、公正的价值内涵。它包括两个方面的内容：第一，行政审判的程序公正；第二，行政审判的实体公正。

（4）行政审判的被动性

体现行政审判被动特征的最典型的司法原则是不告不理。这种被动性要求司法机关不主动地保护权益，不主动地追究违法。行政审判的被动性还体现在行政审判应远离政治。

（5）行政审判的终极性

随着西方法治思想尤其是宪政思想的不断发展和法治实践的不断进步，司法终裁权已被人们充分肯定。所谓司法终裁权，是指法院在依法独立行使司法权的过程中，遵循“司法最终干预原则”，对任何进入诉讼中的法律关系均享有最终审查、最终评断、最终裁判的权力。

（二）法治政府的基本理论

1.法治政府的概念

法治政府有广义和狭义之分，广义的法治政府是指政府的一切权力的来源、政府的运作和政府的行为，都受制于法律，换言之，法高于权。在这个层面上，它等同于法治。（3）狭义上的法治政府，是对行政权的限制和制约。而在本文当中所指的法治政府是狭义上的法治政府，即法治行政机关。法治政府是依法行政的政府，也就是说政府在依法行政过程中不但要遵循实体法，也要遵循程序法，政府所依之法不仅要注重形式合法性，更要注重实质合法性。从形式上看，法治政府是崇尚法律的政府，政府的权力来源和政府的一切活动都要以法律为依据和界限，政府权力不但受到实体限制，也受到程序限制;从实质意义而言，法治政府要体现实质正义，具体来说法治政府就是国家的权力得到制约，公民的权利得到保障的政府。同时法治政府也意味着政府在依法行政过程中要接受法律的监督，政府一旦违法要承担相应的责任。

2.法治政府的特征

（1）法治政府应当是阳光政府

阳光是最好的防腐剂，阳光政府最有利于防止行政权的腐败和滥用。阳光同时也意味着透明，透明可以增进政府与老百姓的互信。前审计长李金华曾经说过“这些年，社会公众对政府有一些不太满意的地方。根源在哪？我认为一个重要方面在于透明度不高。这是我这些年体会得很深的一个问题。现在比过去好多了，但是总的来说百姓对政府工作的了解还是嫌少。我有一个观点，不透明的不一定是有问题的，但有问题的必定是不透明的。哪怕政府部门没有舞弊行为，但不公开，老百姓也怀疑你政府舞弊。如果政府与百姓之间的这个窗户、这面墙是很透明的，即使有些事你干错了大家也能理解。”（4）正如英国一句法律谚语所云，“正义不仅要实现，而且要以看得见的方式去实现”。这就是中外一致的人心。

第二，法治政府应当是有限政府。

有限政府是指政府的权力是有限的，其权力来源于人民的授权和委托，它必须在法律规定的职权范围内活动，即法无明文规定即为禁止。计划经济的历史还告诉我们，有限政府意味着公民、法人或者其他组织能够自主决定的、市场竞争机制能够有效调节的、行业组织或者中介机构能够自律管理的、行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的都有市场和人民自主。国家从制度上确定政府权力的空间范围，是法治政府的根本和关键问题。

第三，法治政府应当是诚信政府

“人无信不立”，国家也是一样，诚信是国家权力的正当性基础。按照社会契约论的观点，法治国家的法律本身就是政府和社会之间的契约，所谓政府的诚信就是对“契约”的遵守。法律能否得到遵守，直接影响人民根本利益能否得以实现。所以，政府诚信是最大最迫切需要的诚信。政府如果不诚信必然造成政府违约，政府违约以后就会侵犯人民利益，那人民会有什么选择呢？或许人民会质疑政府权力的正当性，那么缺乏正当性的权力有朝一日也会被人民剥夺。所以，法治政府必然是诚信政府。

第四，法治政府应当是责任政府

“有权必有责”，行政权作为公权力，它既是一种职权，一种支配他人、配置资源的一种特殊的影响力、支配力和控制力；又是一种职责，它是基于一定的职位而应当承担的社会管理责任。因此，从行政权的性质来说，它体现了职权和职责相统一的内在要求。职责意味着行政机关对各项社会事务进行规范、管理和监督的权力和义务，而且行政机关履职的过程中应当依法进行，如果存在履职不当或者怠于履行职责的都应当承担对国家和管理相对人的法律责任。

二、行政审判和法治政府建设过程中的存在的问题及原因分析

（一）行政审判过程中存在的问题及原因

（1）行政审判缺乏应有的权威

行政审判的产生有着一定的物质文化基础，然而行政审判作为一项制度被确立至今，行政审判的权威并未真正树立起来，原因主要在于:司法行为在国家事务中应有的地位未能确立，作用未能充分发挥。立法、行政、司法的权力分工是西方的舶来品，只是我国的权力分工是人大领导的分工。在我国两千多年的历史中，行政权大于司法权，司法权一直被视为行政权的附属，这种色彩至今依然浓厚，应当赋予司法的一些职能被限制抑或根本就未曾赋予，如对立法的司法审查权以及关于行政诉讼受案范围及原告主体资格的规定这些现象本身就是司法无权威的体现，也是不利于树立司法权威的因素。

（2）行政审判的强制力不足。

一个法律制度，如果没有保证其实施的强制手段，就难以实现其维护社会秩序和公平正义的基本职能。由于传统上司法对行政的依附，司法的强制力被行政的强制力所掩盖，形成了重行政管理而轻司法调整的固有思维模式，在国家权力结构的设置及国家管理权限的分工上，形式上直接有效而可能有失公正的行政管理替代了某些本该属于程序相对较为复杂而优势在于能确保公正、合法的司法的权限，将司法的权限限制在解决纠纷的狭小范围内。由于司法在国家事务及公共事务中的地位定位不准，相应地赋予司法的强制力也就不足。

（3）民众对司法的冷漠，甚至对抗。司法本应是维护社会公平正义的最后一道防线，而进入诉讼以后仍存在用私力解决问题且有愈演愈烈之势，崇尚结果的有效性而忽视手段的合法性，司法在民众心理中的神圣光环被磨灭，部分人漠视司法的存在，对司法怀有轻视，甚至是敌视情绪，而无信服、敬畏之心。这有法制观念淡漠的原因，有社会价值观念和道德观念异位等诸多原由，也是司法功效低下、司法权威未能树立的一种体现。

（4）原告的诉权难以有效行使。

我国《行政诉讼法》所规定的原告主要包括行政相对人及利害关系人，然而对于利害关系人和原告诉讼资格的具体规定却把许多人的诉求挡在了法院之外。《行政诉讼法》还规定被告应当对具体行政行为的合法性进行举证，那么第三人可否对此进行举证呢？这一规定是否会导致行政机关基于各种原因怠于举证而侵害第三人的合法权益呢？

（5）非正常撤诉现象普遍

根据行政诉讼法的规定，撤诉须经人民法院裁定许可方为有效，而人民法院是否裁定许可撤诉应基于原告是否自愿和行为是否合法两个条件，是否准许撤诉的立法规定既体现了对原告(行政相对人)诉权的保护又体现了对行政诉讼被告强制性监督的诉讼理念。只要是自愿和合法的撤诉，则视为正常撤诉，应予准许，否则为非正常撤诉，不予准许。但在实践中，非正常撤诉的案件不断增多，而人民法院大多是求之不得，裁定不予准许的却寥寥无几。在非正常撤诉案件中，原告撤诉时其合法权益并未得到法律保护，其撤诉行为也并非是对被告具体行政行为无异议，更多的是基于外力的影响或错误的认识，既有被诉行政机关的施压威胁，又有原告委曲求全的违心退让；既有人民法院的“变相调解”和“协调”又有被诉行政机关的私下许诺和让步。从实质上说，非正常撤诉是行政诉权行使不畅的具体表现，起诉方撤诉不是出于自愿，而是迫于种种压力。行政案件的高撤诉率在一定程度上说明了行政诉权的行使渠道不畅，行政诉权得不到实现和保障。   

（7）生效判决执行难

几年前，行政诉讼判决的执行似乎还不成问题，但现在却变得与民事诉讼判决的执行一样，普遍存在着执行难的问题。这种执行难，既有行政诉讼自身的原因，也由于司法体制上的共性问题所致。首先，执行难的共性问题。第一，观念上的问题造成行政判决执行难。在行政管理领域里，行政机关或法律法规授权的组织与相对人的地位不对等，行政主体这方若抱有“官贵民贱”的观念，就会利用这种地位的不对等，蔑视对方当事人的权益，拒不承认法院的权威，不执行人民法院的行政判决。第二，相对人一方拒不履行法院的行政判决，地方保护主义也是执行难的主要原因。第三，法院没有充分利用现有法律手段依法执行行政判决，尤其是未利用对行政机关拒不履行行政判决所能采取的手段，这是造成执行难的重要原因。第四，现行立法规定对拒不履行生效裁判的制裁力度不够亦是重要原因。从前面的立法规定来看，在实际操作中，有很多干扰因素致使执行措施难以落实，法院在执行过程中常常陷入进退两难的尴尬境地，久而久之，让人对这种执行手段失去信心。其次，执行难的特殊原因。这里的特殊原因指行政诉讼特点造成的执行难。由于行政诉讼审查的具体行政行为往往牵连到一连串的抽象或具体行政行为，一案审结后或在未审结时就受到其他行政行为的拘束，该案裁判结果的执行就难以落实。还有很多被诉具体行政行为与民事行为呈现出交叉或竞合，该纠纷不仅涉及行政机关而且涉及其他民事主体的利益。现行行政诉讼制度只规定了行政机关对平等主体之间的民事争议所作的裁决为被诉具体行政行为时，法院才可以就当事人提起的民事争议进行审理，而这种行政裁决在所有具体行政行为中的比例是很小的，绝大多数涉及民事争议的行政案件审结后民事争议依然存在，执行起来就非常难。原因不言自明，行政判决仅解决了行政法律关系的争议，但还没有解决民事法律关系上的争议，行政判决只起到了确认某一法律事实的作用，要解决相关的民事争议，又需要另一套诉讼程序。

2.法治政府建设过程中存在的问题及原因

（1）行政执法观念淡薄

长期以来，在行政执法实践中，执法人员及其执法活动受到来自金钱、人情、权力的冲击。在改革开放政策的指引下，一部分人先富起来了，社会的贫富差距出现了，人民的金钱观也发生了一些转变。我国有着家国天下的历史文化传统，在行政执法中，行政执法人员如果把人情和代表国家的权力看得比法还重，就无法排防人情和权力对执法的干扰。

（2）行政制度和实践运作不完善

实践中的执法权力容易出现的问题主要表现为:越权问题、滥用权力问题、自由裁量权问题、权力空白问题及权力冲突问题。法国资产阶级启蒙思想家孟德斯鸿指出，一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人使用权力一直到遇有界限的地方才休止。（5）在我国，滥用执法权力主要包括滥用自由裁量权以及“有利争着管，无利都不管”的现象。造成这些现象的原因，从政府自身来说主要是由于政府职能不清或缺位以及政府决策缺乏科学民主；从制度建设方面来说主要是由于立法的观念、体系和程序的问题以及执法主体、执法体制和执法队伍素质的问题。

（3）公民依法维权行为实施困难

行政案件中公民自我维权困难重重，其表现的形式多种多样，主要原因就是地方保护主义、行政干预、强行阻挠司法机关办案和判决得不到落实等一系列问题和矛盾比较尖锐，各方对行政案件中“民告官”都大念苦恼经，民众面对法院的判决偏向政府意见很大；政府也对行政案件中民告官感到不可思议，认为陷入行政案件对政府而言是加重了议事负担，耗费了政府大量的精力；民告官性质的行政案件难这是铁的事实。

三、行政审判和法治政府建设的出路——良性互动之道

行政审判的发展与法治政府的建设并不是两个孤立的概念，相反他们的发展建设是互相促进的。行政审判可以为法治政府的建设提供支持和帮助，法治政府建设也可以为行政审判提供良好的外部环境。

（一）加强行政审判方式改革，改善行政审判内部环境

 1．完善法院内部管理制度，确保行政审判独立

在法院内部，由于管理行政化色彩浓厚，法官个人对案件并无最终决定权。内部管理行政化，不仅是人事、日常事务方面，案件的管理也是如此。对于案件的办理，具体先由承办法官办理。在承办人审理过程中，受到以下几个方面的制约:一是庭长、院长请示制度，即在作出裁决以前，应报请院长或庭长同意;二是审委会决定制度，即对案件处理出现意见不一致或有重大问题时，必须经过审委会讨论决定，对于审委会的决定，其他审判组织必须服从;三是上级法院对下级法院的审判业务指导制度。这些因素对具体案件的处理具有很大的影响，有时候就是决定性的影响。因此，必须要完善法院内部管理制度，确保法官在裁判上不受制于钱，不受制于权，才能确保行政审判的独立，才能更好的发挥对行政机关的监督制约作用。

2. 着力加强行政审判法官队伍建设，提高行政审判法官业务能力

任何一项由人实施的制度都有可能出现杀死作者的异变。行政审判法官的业务能力直接关系到行政审判目的与功能的实现。我国行政审判法官队伍整体素质不够高的原因:一是进口把关不严；二是行政审判法官队伍不稳定，异动频繁。要建立一支业务精、作风硬、政治强、品德好的行政审判法官队伍，不断提高队伍整体素质，关键是做好以下两点:一是加强对现任行政法官的培训；二是规范干部轮岗调配制度。

（二）加强行政体制改革，改善行政审判外部环境

1．坚持和完善党的领导

孟德斯鸠关于法治的法本身就是制定良好的法律。党的领导也一样，中国共产党是工人阶级的先锋队，代表着最先进的生产力，但是并不意味着党的领导是善的领导。罗干同志指出：“党的领导要坚持谋全局、把方向、抓大事，不断改进领导方式，支持政法机关独立负责地开展工作，不插手、不干预司法机关的正常司法活动，不代替司法机关对案件定性处理，不指派政法机关处理法定职责以外的事务。”（6）因此，党在进一步探索和加强司法权监督的同时，要适当减少个案监督，着力十构建司法监督的长效机制，在完善法制、加强制度建设上下工夫，使党在依法治国的地位及党在宪法和法律的范围内的活动具体化、规范化，防止党的权利潜越司法权，尤其要防止党权指责和干涉行政审判权对行政权的调整和控制，以便给我国当前艰难的行政审判工作创造一个良好的外部司法环境。

2.完善行政复议机制，规范约束行政权的不断扩张。

行政复议制度可谓一项备受诟病的制度，首先，行政审判具有行政性和司法性的双重特征，难以保证行政复议的公正性；其次，行政复议机关怠于履行行政复议职责，基于行政诉讼法关于“行政复议机关维持行政具体行政行为的，应以作出具体行政行为的机关为被告”的规定，大多的行政复议机关为了避免成为被告具有维持具体行政行为的倾向，致使行政复议制度形同虚设。因此，只有修订行政诉讼法和行政复议法，结合政治体制改革和现行司法体制改革，增加针对政府潜权或不作为行为的投诉机制，逐步撤销行政复议机构，最终实现取消复议制度，建立更加统一、独立的行政审判制度。

（三）建立行政审判机关与政府之间联席会议制度，以求增进了解，互通有无

基于具体行政行为的多样性和专业性较强，行政机关内部法律人员配备不足或者后续培训跟不上法制更新的现实，有必要在我国建立起行政审判机关与政府之间联席会议制度，以求增进了解，互通有无。既能强化行政审判机关的行政专业知识，也能强化行政机关的法律知识，增强行政机关对自己行为后果的预测，减少行政争议的发生。当然这种联席会议需要各行政机关的主要领导人参与，并且需要受到社会的监督。

（四）充分发挥行政审判职能，推动法治政府建设进程

行政审判作为一项制度也同样拥有制度的教化功能，在法治政府的建设过程中，行政审判理应发挥其教化功能，为法治政府的建设提供与行政相关的法律意见，促进法治政府建设进程；与此同时，行政审判的监督作为对行政行为最有效的一种监督方式，应当做到独立公正的审判，及时纠正行政机关的错误行政行为。而我们的政府也应当是一个诚信也即诚实守信的政府，做到有错必纠。这一做法也一定能使我们的人民理性地认同这样一个诚实而又不是权威的新型政府。