作者简介：

段辉，女，1968年出生，汉族，四川省南充市人，中共党员，西南政法大学法律专业法学学士，南充市中级人民法院审判委员会委员、研究室主任。所撰写的多篇调研文章被有关刊物采用或获奖，其中《职务犯罪缓刑适用调查分析》获四川省法院系统第十一届学术讨论会征文二等奖，《和谐背景下的刑事司法理念》获四川省法院系统第十二届学术讨论会征文三等奖，《反思与前瞻：当前司法国情下审判资源的优化配置》获四川省法院系统第十四届学术讨论会征文二等奖。

韩莉，女，生于1980年4月10日，汉族，西南政法大学民事诉讼法专业硕士，四川省南充市中级人民法院研究室审判员。撰写的《文本约束条件下的转型与试验——关于行政协调的现状、问题与对策》获四川省法院系统第十四届学术讨论会征文三等奖。

 

 

论文独创性声明

 

本人郑重声明：所呈交的论文是我个人进行研究工作及取得的研究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写的研究成果，特此声明。

 

 

 作者签名： 段辉   韩莉                日期：2012.7.17

 

编号：

 

博弈与衡平：对司法强制拆迁的理性思考

——基于S省N市法院司法强制拆迁的实证调查

 

 

论文摘要  2011年1月，《国有土地上房屋征收与补偿条例》通过，根据《条例》第28条之规定，行政强制拆迁被取消，须由政府申请法院强制执行。距今年1月，《国有土地上房屋征收与补偿条例》实施整整一年时间，在司法实践中该条例是否能够有效化解在行政强制拆迁运行机制中存在的弊病已成为当前社会各界讨论的热点。立法期待与司法实践存在多大的差距？司法实践中法院执行强制拆迁情况如何？笔者试图以所在法院近5年司法强制拆迁案件的现状为窗口，透过立法与司法实践脱节所生之尴尬困境，分析司法强制拆迁一元原则下产生如此困境的深层次原因，并在此基础上，提出完善司法强制拆迁的初浅设想，以期引起理论界与实务界对司法强制拆迁的充分关注，能对我国司法强制拆迁的改进有所裨益。本文共12000字。

主 题 词  司法  强制拆迁  实证调查

 

 

以下正文

强制拆迁是指被拆迁人或者房屋承租人不履行生效搬迁安置协议中规定的搬迁义务时，由拆迁人通过仲裁、诉讼或向行政机关申请裁决的方式，使拆迁行为获得法律上的强制效力,迫使被拆迁人履行搬迁义务的活动。[1]2011年1月，《国有土地上房屋征收与补偿条例》通过，根据《条例》第28条之规定，行政强制拆迁被取消，须由政府申请法院强制执行。到今年1月，《国有土地上房屋征收与补偿条例》实施整整一年时间，在司法实践中该条例是否能够有效化解在行政强制拆迁运行机制中存在的弊病已成为当前社会各界讨论的热点。立法期待与司法实践存在多大的差距？司法实践中法院执行强制拆迁情况如何？笔者试图以所在法院近5年司法强制拆迁案件的现状为窗口，透过立法与司法实践脱节所生之尴尬困境，分析司法强制拆迁一元原则下产生如此困境的深层次原因，并在此基础上，提出完善司法强制拆迁的初浅设想，以期引起理论界与实务界对司法强制拆迁的充分关注，能对我国司法强制拆迁的改进有所裨益。

一、理想期待——对现有司法强制执行的立法分析

在我国，房屋拆迁始于20世纪50年代。这一时期立法内容比较简单，大都是原则性规定，有明显的计划经济体制痕迹。当时，主要是由政府进行统一拆迁，由于当时城市房屋主要是公有制，所以一直没有出现太多因拆迁而导致的社会问题。新世纪以来，随着经济发展和城镇化水平的提高，被拆迁人权利保护意识逐步增强，而城市建设也进入大规模发展期，拆迁量大大增加，由拆迁引发的冲突也随之大量增加，甚至发生了一系列恶性事件，而行政强制拆迁逐渐成为了民众对拆迁的最大诟病。2011年1月19日，《国有土地上房屋征收与补偿条例》颁布，它主要针对拆迁过程中存在的暴力拆迁、暴力对抗、拆迁暴富等现象而出台，新条例明确规定取消行政强制拆迁，确立了司法强制拆迁的原则。

从征求意见稿的修改过程和专家学者以及司法实务界反馈的信息我们可以看出：取消行政强制拆迁而确立司法强制拆迁一元原则主要出于两方面的理由：一是行政强制拆迁的实质好似自己决策自己执行，致使决策权和执行权的重叠，容易导致权力滥用。二是由于司法程序性比较严格完整，最为规范，利于对行政权形成制约。基于这样的理由，立法仿佛能够期待：在拆迁工作中，由地方政府申请法院实施强制拆迁，能够使得原由行政机关决定的强制拆迁权分化至司法机关，从而通过司法的力量，强化对行政权力的监督和制约，对于限制规范行政公权力、维护公民私权利具有积极意义。

二、现实考量——基于S省N市两级法院司法强制拆迁的实证调查

“2011年4月22日，湖南株州市荷塘区人民法院依法进行司法强拆，对话过程中，汪家正突然情绪失控，在往身上浇汽油的过程中不慎摔倒，身上突然起火，并从楼顶滚落到地面，现场工作人员以最快速度灭火并将伤者送至医院救治，由于伤势严重，汪家正在五天后因抢救无效死亡。”2011年4月，《国有土地上房屋征收与补偿条例》已实施近3个月，“汪家正”之类的恶性事件仍然时有发生。排除网络传播中的虚假成分，司法实践中法院实施强制拆迁情况具体如何？笔者对其所在地区近五年的司法强制拆迁情况进行了调查分析。

（一）  涉及房屋拆迁的执行案件数呈曲线下降趋势

长期以来，强制拆迁都是一块“烫手山芋”，政府感到头疼，法院更不愿意介入，部分地方法院对于受理强制拆迁案件均有严格限制。N市法院处于西部欠发达地区，每年执行案件受理数并不高，一般在一百来件左右，涉及到房屋的司法强制拆迁案件在司法统计归类中列入城建方面的执行案件。司法统计数据显示，近五年两级法院城建方面的执行案件大约在年均20件左右。2007年收案24件，2008年收案41件，2009年收案18件，2010年收案17结案，2011年收案13件。（图1）。排除2008年因“汶川大地震”所引发的受损房屋拆迁导致当年司法强制拆迁案件数奇高外，涉及房屋司法强制拆迁的受案数呈现逐年下降的趋势。

图1：N市两级法院近五年受理的房屋强制拆迁案件情况统计

年度	2007年	2008年	2009年	2010年	2011年
收案数（件）	24	41	18	17	13
结案数（件）	9	57	11	23	19

 

（二）司法强制拆迁案件受案数受地方发展水平影响较大

N市法院下辖9个基层法院，自《国有土地上房屋征收与补偿条例》实施以来，共受理地方政府申请强制拆迁案件13件，其中LZ市法院和SQ区法院受理案件数较多，分别占到了案件总数的38.46%和23.07%（图2）。

图2：N市两级法院受理强制拆迁案件情况统计表

单位	SQ区法院	GP区法院	JL区法院	LZ市法院	NB县法院	XC县法院	YL县法院	PA县法院	YS县法院
受案数	3	0	0	5	1	0	2	0	2

 

 

 

受案数最多的LZ市属于全国历史文化名城，2004年被国务院评为中国优秀旅游城市。旅游业一直是其主要支柱产业，为了发展需要必然涉及到房屋拆迁问题。而受案数排名第二的SQ区法院处于全市政治、经济、文化、科技中心，SQ区为N市市委、政府所在地，城市发展水平一直处于N市前列，这也决定了SQ区法院受理强制拆迁案件必然居多。

（三）司法强制拆迁案件和解结案率较高

由于司法强制拆迁案件的特殊性、敏感性，N市法院强制执行的比率一直较低。2007年以强制执行结案的仅有1件，占涉及房屋强制执行案件结案数的12.5%；而2009年、2010年以及2011年强制执行结案的分别占到了18.2%、30.4%和31.6%（图3）。[2]相比缓慢上升的强制执行结案率，N市法院涉及房屋的司法强制拆迁案件以和解结案的比率呈现快速、迅猛上升的态势。2007年涉及房屋的司法强制拆迁案件和解结案的比率只占执结情况的37.5%，而到2011年，以和解结案的就占到了执结情况的63.2%，整整上升了近26个百分点，是同年强制执行结案率的2倍（图4）。和解结案率居高不下一方面反映出法院对于司法强制拆迁所保持的高度谨慎的态度，另一方面也反映出司法强制的权威在一定程度上并未发挥出效用。

图3：N市法院近五年涉及房屋司法强制拆迁案件执结情况统计表

图4：N市法院近五年涉及房屋司法强制拆迁案件和解结案与强制执行结案情况对比表

三、严峻考验——司法强制拆迁所面临的现实困境

强制拆迁案件受理数逐年下降、案件分布不均、和解结案比率不断增大……这些是N市两级法院司法强制拆迁的表面现象，但这些表面现象传达给我们一个信息，即将强制拆迁的权力移交给法院后，并未出现司法规制的最终效果，相反，司法面临着前所未有的严峻考验，抑或是仍面临着种种困惑？

（一）困境一：司法强制拆迁面临一系列法律障碍

障碍一：《国有土地上房屋征收与补偿条例》的法律效力问题。我国目前并无系统的强制执行法，法院受理司法强制拆迁案件在很大程度上依据的是国务院2011年1月颁布实施的《国有土地上房屋征收与补偿条例》。而国务院的行政法规并不是严格意义上的法律。我国《立法法》第8条第6款规定：“对非国有财产的征收”只能制定法律。房屋所有权属于公民的基本财产权利，受到《宪法》和《物权法》的明文保护，非依法不能随意限制和剥夺。而制定法律只有最高立法机关才有这个权力，且这个权力不能随意下放。在与执行法官座谈中，问及当前法院受理涉及房屋的司法强制拆迁案件的依据是什么，很大一部分法官表示依据的是《国有土地上房屋征收与补偿条例》；但进一步问及《国有土地上房屋征收与补偿条例》是否与《立法法》第8条相冲突时，94.2%的法官予以了肯定回答（图5）。

图5：执行局法官——当前法院受理涉及房屋的司法强制拆迁案件是否依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》？该《条例》是否与《立法法》第8条相冲突

障碍二：相关法律概念的模糊性。以当前参照的《国有土地上房屋征收与补偿条例》为例：该条例第2条规定：“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋……”。实际调研中，曾对“公共利益”的界定进行专项调查，57.4%的执行法官表示法律对公共利益并没有明确的界定。当问及在对政府的行政裁决进行审查时，如何认定是属于为了公共利益的需要而征收时，很大一部分法官表示：只要申请的项目没有任何商业目的，没有商业性主体参与，即可认定符合公共利益（图6、图7）。

图6：执行局法官——法律对公共利益是否有明确的界定？

图7：执行局法官——您对政府行政裁决进行审查时如何界定公共利益？

从法官们反馈的情况看，《国有土地上房屋征收与补偿条例》表面上“对公共利益”具体化了，但因为这里列举的每一项公共利益在解释时都存在极大的空间，那么公共利益泛化的现象依然会不断上演。诚如阿尔斯顿所言：当人们着手使某一术语更加精确时，结果发现，他用来消除所论及的模糊性的那个术语本身又是模糊的。[3]

障碍三：相关法律程序的缺失。调研中，很多执行法官表示：司法强制拆迁执行程序中缺乏相应法律救济途径。在民事、刑事、行政诉讼中，案件下判后，当事人还可以通过二审程序、再审程序获得救济，而司法强拆案件执行完毕，当事人几乎没有救济途径。实践中，行政机关提出司法强拆申请的，若进入审查阶段，被申请人如对人民法院作出的非诉行政执行裁定不服，应当以何种方式寻求救济；在强制执行后如发现确有错误又应当给予其怎样的法律救济？现行法律对以上问题是不能回答的。正因为制度上缺乏一个普遍适用的的二次救济程序，基层法院进行强制拆迁的压力相当大，被拆迁人房屋一旦被错误执行，现行法律很难通过正常程序对其进行救济，而被拆迁人在走投无路的情况下，很可能作出不理智行为，激化社会矛盾。

（二）困境二：法院的司法强制拆迁主体作用未能有效体现。

《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十八条规定：“被征收人在法定期间内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。”该规定明确了人民法院是强制执行的主体，但在司法实践中法院对于政府申请的强制执行存在多种操作模式，主要的有裁执一体化的“司法强拆”和裁执相对分离的“司法强拆”两种运行机制。所谓的裁执一体化的“司法强拆”即：对于地方政府所辖的基层法院而言，如果地方政府申请强拆，法院要基于“服务大局”进行裁执一体化的方式予以全力支持。所谓的裁执相对分离的“司法强拆”即：按照《条例》的司法强拆精神，法院应处在拆迁一线，但实际上一些地方通常采用了法院负责对政府申请进行裁定、政府自行主持强制拆迁的方式，这种裁执相对分离的司法强拆运行机制，尽管法院也参与到具体的强拆执行过程中，但法院的作用更多体现为现场监督。N市法院下辖9个基层法院，至《国有土地上房屋征收与补偿条例》颁布以来共受理强制拆迁案件13件，从各基层法院反馈回来的信息看，无论是已经拆迁还是正在审理中的案件，法院所采取的均是裁执相对分离的“司法强拆”运行机制（图8）。N市一基层法院在向中院的请示报告中指出：“本案执行预案情况说明：1、该案由该地方总工会主席为总指挥，法院院长为副总指挥……”这样的情况在很多基层法院都存在。考虑到执行涉房屋强制拆迁案件所具有的复杂性及风险性，法院院长一般不会担任执行的总负责人。

图8：各基层法院——你单位对于政府申请强制拆迁的案件是否由法院全权负责执行？

（三）困境三：法院面临空前的压力

1、人案矛盾突出。

经济发达地区的法院较早时候便意识到非诉行政执行案件不仅数量巨大，而且矛盾纠纷复杂，以法院目前的人员装备难以及时稳妥的处理。“2007年8月18日，浙江省高院明确要求今后各级法院要严把受理关，有限制地受理非诉行政执行案件，对包括城市房屋强制拆迁案件在内的六大类非诉行政执行案件不予受理或暂缓受理，以此为法院日益加重的执行任务减负”[4]。这样的情况在西部地方法院同样存在。N市两级法院大都存在案多人少的现象，尤其是执行工作压力非常大。2011年N市两级法院共受理执行案件7669件，结案8319件，两级法院共有执行人员126名，人均结案66件（图9）。

图9：执行局人案情况统计表（以2011年统计情况为基准）

《国有土地上房屋征收与补偿条例》实施后，房屋强拆执行案件涌入法院，任务繁重，责任重大，进而有可能影响完成其他审判执行任务，形成其他案件的拖延和积压。

2、法院资源有限，执行效能有所不及。

强制拆迁不仅是一个法律问题，更是一个社会问题。在强制拆迁的过程中，仅依靠法院掌握的有限资源单打独斗难以完成。为维护必要的执行环境和秩序，强制拆迁需要社区、城管、交警、公安等部门共同参与；为化解矛盾，满足被征收人中困难群体的合理诉求，如生活困难、要求享受低保，要求解决就业岗位等诉求，需要相关部门综合协调解决。

3、司法资源大量消耗在案件执行的外围工作上。

“2012年2月22日，广东省中山市第一人民法院执行一户陈姓户主的房屋。执行当天，陈姓户主因病不在家，在履行了相关法律手续后，执行民警进入房屋清点财务。在拆迁过程中，陈姓户主的三女儿古X想往拆迁现场跑，几名法警远远将她控制住；二女儿古XX现场突然示意胸闷，被送进待命的120急救车。医生现场判断，古XX没有大碍……”这是网易新闻上播报的一则法院强制拆迁的新闻，从该新闻的描述中我们不难看出：执行一件房屋强制拆迁案件，除了法院要出动执行人员以及法警以外，公安、社区均有人员参加，法院甚至还向医院要求了急救车及医生协助。这就要求法院要花费大量的人力、物力与各方面协调、沟通，以更好的处理强制拆迁案件。在对N市受理了强制拆迁案件的法院进行的调查问卷中，75%的法官表示参与了案件的审查；95.3%的法官表示参与了案件的执行；对于案件研究的次数，100%的法官表示对于同一强制拆迁案件至少研究两次以上（图10）。很大一部分法官表示执行强制拆迁案件不仅仅是单纯的办案，做的更多的是执行之外的工作，包括了当事人情绪疏导、争取党委支持，甚至包括帮助当事人解决有关生活方面的困难等等。

图10：执行局法官：您是否参与了强制拆迁案件的研究、审查或执行？同一件强制拆迁案件参与研究讨论的次数？

 

四、各方力量非规范性博弈——造成司法强制拆迁困境的成因分析

（一）被拆迁人：对房屋价值的高度关注

无论是在城市还是在农村，房屋都是人们安身立命之所，尤其对于中国城市的老百姓而言，房子可以说是他们一生奋斗的目标。房屋不仅是他们最重要的私人财产，还是他们人身权和其他财产权的重要载体。因此，被拆迁人对房屋价值的关注显现的特别明显。以上述案件为例：被拆迁人与政府之间对房屋价值的定位相差100多万，如无特殊情况，双方之间的差距难以调和。一旦法院介入强制拆迁，性格偏执的被执行人就有可能采取非正常的措施维护其“正当权益”。

（二）地方政府：角色定位的混乱

政府是法律、法规和政策的制定者，是社会活动的管理者和社会秩序的维护者，还是社会纠纷的仲裁者。司法强制拆迁取代行政拆迁之前，地方政府充当了“裁判员”和“运动员”的双重角色,使公民个人权利受到侵害时寻求救助的道路极其艰难，这就容易使被拆迁人走向极端，走上“暴力抗法”的道路。而司法强制拆迁取代行政拆迁一年多时间，政府角色混乱的情况并未得到根本性改变，很多时候，政府仍然没有以纠纷解决者的身份出现。“2010年3月，陕西省国土资源厅召开“协调会”，以会议决定否定生效的陕西省高级人民法院的判决，引起国内震动。”[5]这虽然不是一个常态问题，但从一个侧面反映出一些地方政府并未将自己定位在广大人民利益的维护者和社会责任的承担者上。也正因为如此，片面追求效率、运用公权力对被拆迁人施压、不当干预法院审查等情况在司法强制拆迁中依然存在，这在一定程度上加剧了强制拆迁的对立性。

（三）执行法院：重重压力下的疲于应付

《国有土地上房屋征收与补偿条例》从引入强拆司法裁决机制入手，意图在政府和公民间引入中立的第三方，平衡二者的权利和地位，维护拆迁的公平、公正。应当说立法的意图和设想是好的，但有一个前提，那就是法院作为第三方必须真正处于独立和公正的地位。建国以来，我国司法机关的领导体制虽几经变动，但我国的司法机关行政化仍极为明显，司法机关的人事权、财产权受制于当地政府。无论是经费、编制、人员还是办公场所，都有赖于地方政府的支持。在这种体制下，地方政府对司法的影响力无须赘言。笔者在对N市法院执行局法官进行调研时，很大一部分法官表示执行案件受外界影响较大，而司法强制执行由于申请人是地方政府，行政权的影响效果就更为明显（图11）。

图11：执行局法官——影响司法强制拆迁的因素主要有哪些（多选）？

而从行政强制拆迁转向司法强制拆迁，事实上造成大部分拆迁的矛盾与风险被不断地转移给缺乏独立运行机制保障的法院,当来自基层政府的压力与民众“暴戾化”抵制风险逐渐传导给法院时,基层法院所赋有的强拆运作空间就进一步萎缩，在多重压力与矛盾的综合作用下,基层法院承载了难以想象的强拆“压强”。一方面是掌握强大资源的政府，一方面是矛盾尖锐的被执行人；一方面是司法裁判的公平公正，一方面是和谐社会的稳定发展；法院面对自身职责和维护大局多面的压力，在目前的机构体系下，“以和为贵”成为了司法强制拆迁案件的主要思想。这也是为什么近几年司法强制拆迁案件多以和解结案的原因所在。

（四）社会环境：舆论引导方向的偏颇

现今社会，媒体发达、监管松散给了普通群众更多的知情权和话语权，但与此同时，以媒体炒作博取网民同情，甚至以民意绑架法律实施的现象就屡见不鲜了。如广州“许霆案”、云南晋宁“躲猫猫事件”、湖北巴东“邓玉娇案”等，司法机关对这些案件最终所作出的裁判，都不难寻觅到“舆论审判”[6]的影子。在网络中输入“司法强制拆迁”，诸如“自焚、暴力拆迁”等新闻即时可见。当公正司法遭遇网络为数众多不明真相的群众铺天盖地的质疑时，受到伤害的不仅仅是法制的尊严和法律权威，还有法官的工作激情和政治生命，在“维护社会和谐稳定”的名义下，代表公平正义的法官是弱小的。只要一有风吹草动，出现网络舆情，最急迫的是先要解决网络的负面宣传，而不是依照程序规定推进司法活动，这已经成为了司法部门乃至相关职能部门的一种工作常态。

综上所述，从整个司法强制拆迁的架构来看，就仿佛法院、申请执行人与被执行人甚至包括很多不明真相的群众“被牵涉进了一个广泛的关系网，在这个关系网中，既有有着类似遭遇的被执行人，他们在对案情的关注中隐含着可能的攀比、跟进；也有对法院负有领导责任的党委和政法委，他们以安定团结的政治目标为第一要务；当然还有法院审判执法的职责以及因种种利害和情感关系而结成的私人关系。”[7]在这个关系网中，是否能够顺利拆迁，并不完全甚至并不主要取决于法律本身，而取决于这个关系网中诸种力量暗中的推拉权衡。正是由于各种力量的推拉权衡，加之缺乏有效的机制对司法强制拆迁做出规范合理的制约，也就必然导致了司法强制拆迁过程中出现重重困境。深究司法强制拆迁现状及其尴尬困境产生的实质，笔者以为：最本质的原因仍然在于当前司法强制拆迁缺乏良好的制度环境，行政权缺乏制约，社会公众缺乏面对强大行政机构时的基本安全感，法院缺乏独立性和权威性。

五、消解路径——完善司法强制拆迁的对策建议。

从“行政强拆”到“司法强拆”确实是拆迁运行机制的重大进步，体现了政府在土地房屋征收方面，希望依靠司法公正有效化解拆迁冲突和矛盾的先进理念及决心。但这种进步，必须是建立在相对完善的司法运行机制基础上的，否则不但不能保障被征收人的权利，无助于解决当前行政拆迁中存在的问题，甚至还将损害社会公正，使社会公众丧失对司法的信任，形成对公正公平底线沦陷的绝望。笔者认为，要建立相对完善的司法运行机制，首先要对当今世界城市房屋拆迁法律规制的发展趋势有一个比较详细的了解，把握我国与国际先进做法的差距，进而才能为立法及司法层面上完善司法强制拆迁提出可行的意见建议。

（一）他山之石的启示——德国、日本及台湾地区房屋拆迁法制考察。

1、德国城市房屋拆迁法制

德国的城市房屋拆迁，最早可见于1794年的《普鲁士普通邦法》，1953年联邦德国颁布了第一个联邦征收法律《建筑用地取得法》，1960年又颁布了第一个全国性的城市规划与建设法律——《联邦德国建筑法》，至此，德国建立了一套相对完整的房屋拆迁成文法体系。[8]在德国城市房屋拆迁法律关系中，政府扮演着中介人的角色。需地人为拆迁人，失地人为被拆迁人。其拆迁程序大致为[9]：

（1）拆迁前的自由购买阶段。拆迁人首先要和被拆迁人协商购买，协商失败后才可以启动征收拆迁程序。

（2）拆迁申请的提出。拆迁人向拆迁管理机关（即城镇的上级行政机关）提出申请。

（3）拆迁申请的审查。拆迁管理机关根据房屋拆迁的四个要件进行实质审查，主要审查拆迁是否符合公共利益、是否符合城市规划和环境保护、是否在自由协商购买阶段竭尽所能等。

（4）拆迁决定的作出。拆迁管理机关应当首先促成拆迁人与被拆迁人达成协议，若达不成协议，拆迁管理机关经过口头审理以拆迁决定的方式作出裁决。被拆迁人对拆迁决定质疑的，可以向高级行政法院起诉，请求撤销拆迁决定，补偿金额问题除外。

（5）拆迁补偿的给付。如果被拆迁人不同意补偿数额和方式的，可以向州法院控告。

（6）拆迁之完成。只有在征收机关就其执行发布了正式的命令，裁决才能生效和交付执行。如果被拆迁人拒绝搬迁的，征收机关可根据《联邦行政强制执行法》之规定，强制拆迁。

2、日本城市房屋拆迁法制

1951年日本制定了《土地征用法》，允许政府为了公共利益的需要征收公民的不动产。但基于对私人财产所有权的尊重，日本并没有频繁动用征收权。日本城市房屋拆迁的拆迁人，必须是在法律上有权征收、取得许可的特定的公共利益的事业主体。其拆迁程序大致为：[10]

（1）事业准备。在进行正式拆迁程序之前，建设大臣、都道府县和市镇町村长，为了准备和实施土地区划整理事业，认为有必要进入他人占有的土地进行测量或调查时，可以亲自或委托他人进入。

（2）事业认定。公益事业的营业者在需要征地拆迁时，应首先向建设大臣或都道府县知事提出申请，启动项目事业认定程序（公用目的认定）。

（3）编制土地调查报告。作出事业认定的公告后，公益事业的营业者具有进入土地、建筑物调查的权利，制作土地调查报告及建筑物调查报告书的义务。

（4）征用委员会裁决。公益事业的营业者与房地产所有者和关系人先行协商，双方达成补偿安置协议后，提请征用委员会确认此协议。当事人之间达不成协议时，征用委员会可以作出裁决。

（5）不服申诉和诉讼。对征收委员会的裁决不服的，可以依《行政不服申诉法》向建设大臣进行不服申诉（审查请求）。

（6）拆迁之完成。在让地期限届满之前，公益事业的营业者向原土地权利者支付补偿金。权利人如果出让土地，搬迁完毕，征地迁拆即告终结。若权利人在让地期限届满后仍拒不搬迁，则公益事业的营业者可向都道府县知事请求代执行（强制拆迁）。

3、台湾地区城市房屋拆迁法制

我国台湾地区的城市房屋拆迁，须基于公共利益之需要，亦即供“公益之用”，始得为之[11]。其拆迁程序大致为：[12]

（1）申请拆迁人（需用地人）向行政院或省政府提出征收拆迁所需房屋之申请。

（2）调查与协商。一是协商前置。拆迁人在提出申请之前除“国防、交通、水利、公共卫生或环境保护事业，因公共安全急需使用土地未及与土地所有人协议外”[13]，应先与所有权人协议价购或以其他方式取得。二是调查测量。申请人提出拆迁征收申请后，应当洽请直辖市或县（乡）主管机关会同有关人员进入公、私土地或土地改良物，实施调查勘测。

（3）拆迁申请的核准。征收拆迁主体在收到申请后，应当将申请材料转交“土地征收审议委员会”审议。

（4）拆迁公告和通知。拆迁许可令知市县地政机关后，市县拆迁主管机关应发布公告，通知权利人。

（5）补偿金发放或提存。公告期满15日内，市县地政机关应将补偿金发给土地所有人。

（6）需用地人办理房屋地产所有权之变更登记。补偿金发放完毕，即为拆迁完成之基准时间。被拆迁人在拆迁期限届满仍不搬迁的，市县地政机关可依“行政执行法”（1998）第27条、第28条之规定，强制拆迁。

运用“可普通化原理”的方法，笔者对以上国家和地区关于城市房屋拆迁的较为通行的法律框架和最低限度的共识进行了一个粗略的勾勒：

一是房屋拆迁的目的均是出于公共利益的需要。上述国家和地区对公益目的的范围一般交由立法机关通过立法明确规定，并且均设定了一个认定批准程序，以决定项目是否是公益的。

二是事先公正补偿的价值最终由法院裁定。上述国家和地区对于“国家以其公权力取得必需的房地产，应当保证作出相应的补偿”[14]目前多数国家以市场价格或者现有使用价值为补偿计算标准，基本上可一般化为“公平市场价值”。什么是公平市场价值最终由独立的法院来裁定[15]。

三是强调正当法律程序。房屋拆迁作为对公民房产的强制剥夺，必须遵守严格的程序限制。在德国和日本，对土地补偿金额和补偿方式一般不能由土地征收委员会裁决，而是由普通法院作出，严格遵照法律程序进行，体现了对国家征收权行使的法律程序监控。

四是房屋的强制拆迁一般情况下并不由法院进行。由于德国、日本和我国台湾地区将房屋征收列入行政征收范围，在性质上与司法划清了界限，因此除征收中有关程序性或公正性问题由法院裁决外，强制拆迁的具体实施均是由行政机关负责执行。

（二）在立法与制度层面上对司法强制拆迁的完善建议

1、立法层面上的完善建议

一是加强对规范性文件的合宪性和合法性审查。可由全国人大牵头，组织对拆迁活动有关的行政法规、地方性法规、规章的全面清理工作，及时修改和废止违反上位法的规范性文件，确保国家法制的统一。

二是完善《宪法》公用征收相关条款。增加“正当程序”、“事先补偿”、“公正补偿”等内容，并确立其强制效力。

2、制度层面上的完善建议

一是设立法院审查房屋拆迁裁决时的听证程序。被申请人可以向法院提出书面或口头申辩，法院根据被申请人的申辩理由，通过审查核实后，决定是否作出准予强制拆迁的裁定。这样既可以避免审查流于形式，又可以将法院的审查置于社会公众的监督之下，增加法院审查程序的公开性、透明性。设立法院审查房屋拆迁裁决时的听证程序。被申请人可以向法院提出书面或口头申辩，法院根据被申请人的申辩理由，通过审查核实后，决定是否作出准予强制拆迁的裁定。这样既可以避免审查流于形式，又可以将法院的审查置于社会公众的监督之下，增加法院审查程序的公开性、透明性。

二是明确社会稳定风险评估作为法院受理强制拆迁申请考量指标。如果政府在申请强拆前没有进行社会稳定风险评估，法院可以拒绝受理强拆申请，或者法院在对政府作出的征收、补偿决定进行审查时，认为政府的征收补偿决定明显违法或存在社会稳定风险之际，可以裁定不予执行。

（三）规范政府职能，严格依法行政。

政府是公共利益的代表，也是广大人民利益的维护者，应时时以公平为念，处处以民生为本，把握好公权力的使用尺度，规范行政行为，重视程序公正，确实做到依法行政，才能营造和谐拆迁的平台，更好地建设和谐社会。

（四）现行体制下完善法院内部机制应做的努力

只有独立的司法机关才能在面对强拆行为时做到合理合法、公平公正，化解矛盾，维护拆迁双方的利益。但是，在现行法律体制基础下，我们的探索不能远离当前的实际情况。针对当前司法强制拆迁的现状及存在的问题，笔者对法院内部完善司法强制拆迁制度提出以下途径以供参考：

1、进一步优化司法资源配置。

进一步解决案多人少矛盾和法官短缺问题，积极争取经费改善物质装备条件，加强强制拆迁业务培训，以更好适应新形势下的司法强制拆迁工作。

2、建立法院执行工作风险评估机制。

积极探索强制拆迁工作的风险评估办法，在执行时做到提前进行风险评估，分析各种可能出现的风险因素，在风险评估基础上制定周密细致的工作预案，应对一切可能出现的风险和突发情况，做到“知己知彼”，确保执行成功。

3、切实加大执行过程中的调解力度。

切实加大执行过程中的调解力度。通过多种形式在全社会宣传新拆迁条例，重点对被征收人进行法规释明、教育，使其理性对待行政征收和补偿安置协商，懂得用合法的方式争取拆迁权益。广泛动员力量做当事人思想工作，通过调解钝化矛盾。

4、搭建平台，实现地方政府与被拆迁户间的有效沟通。

通过立案、审查及裁判等正当、规范的司法强拆程序对政府的强拆申请进行严格把关，同时在司法强拆程序中为被拆迁户构建拆迁利益诉求平台，以畅通被拆迁户的民意诉说渠道和求助渠道，并将民众的意见输入司法强拆的裁判之中，使司法强拆的裁判供地方政府决策者调控、整合、汲取，从而推出得到被拆迁户普遍认可的拆迁政策。[16]

5、努力增进法院与地方政府在促进法治政府建设方面的互动。

尝试建立定期的工作联席会议制度，积极支持政府依法行政，有条件的法院可以定期或不定期的对政府下属相关部门开展法制讲座，帮助有关部门解决拆迁过程中遇到的法律难题，为地方政府依法行政提供司法保障和法律服务。

（五）营造良好的社会舆论导向

一方面，政府在拆迁工作中，可建立网上拆迁信息发布平台，包括拆迁博客等可以及时发布拆迁信息、接受网民监督拆迁腐败和违法拆迁、吸取网民合理拆迁建议、及时回应网民关切、加强与网民的沟通。另一方面，法院自身也要加强对涉法网络舆情正确的引导和管理。对于拆迁引发的公共事件，法院要在第一时间掌握事件信息，在第一时间发布权威信息，第一时间做出客观评论，主动化解事件和矛盾，防止舆论炒作带来的危害，切实维护社会和谐稳定。